Körösényi András írása két, szisztematikusan felépített és információban gazdag esettanulmányt, valamint egy, a két ország politikai viszonyain messze túlmutató jelenség gondos elemzését tartalmazza. Azon kevés tanulmányok közé tartozik, amelyek képesek a politikatudomány gyakran életidegennek tunô fogalmait a körülöttünk zajló és életünket meghatározó jelenségek magyarázatára felhasználni. Nem kell ezért különösebb merészség ahhoz, hogy megjósoljuk: a jövôben lezajló politológiai és politikai vitákban gyakran fel fog bukkanni a tanulmány egyik vagy másik gondolata.
    Hozzászólásomban két elemet szándékozom kritikailag kommentálni: az írás módszertanát (méghozzá elsôsorban a használt fogalmak pontosságát), valamint a magyar és brit esetek leírásának és interpretálásának helyességét. Közben az is kiderül majd, hogy mennyiben látom a magyarországi viszonyokat másképpen, mint Körösényi.
Körösényi az elnöki kormányzás fogalmát állítja elemzésének középpontjába. Ezt a fogalmi keretet mindenekelôtt a többségi versus konszenzusos demokrácia fogalomkörével szemben vezeti fel.
A konszenzusos-többségi ellentétpár használatával szemben a szerzônek négy érve van. Az elsô szerint a fogalmak értéktelítettek. Az azonban, hogy vannak, akik egyik vagy másik típust követendônek tartják, még semmit sem von le a fogalmak analitikus potenciáljából. Ilyen alapon legtöbb fogalmunkat kidobhatnánk az ablakon. A második érv az, hogy „ez a megközelítés összekeveri az alkotmányos és politikai intézmények, illetve a politikai stílus dimenzióját" (Körösényi 2001, 6). Szerintem a stílus és az intézmények egy tipológiában való együttes kezelése önmagában nem feltétlenül bun, de konkrétan a konszenzusos és többségi típusok lijpharti ismérvei nagyrészt intézményes ismérvek. A tipológia 1999-es továbbfejlesztésekor Lijphart ilyen szempontból még tisztább helyzetet teremtett, csak a szukebb értelemben vett intézményi kritériumokat szerepeltetve indikátorokként. A harmadik érv szerint a modell Magyarországra azért nem alkalmazható, mert a magyar demokrácia soha nem volt teljesen konszenzusos. Azonban a konszenzusos-többségi típusok (mint ahogy ideáltípusoktól elvárható) egy egyenes végpontjait jelölik ki, s ezért egyáltalán nem meglepô, hogy Magyarország is, mint ahogy minden más ország is, a végpontok között mozog. A fogalmak éppen ennek a mozgásnak a követését teszik lehetôvé. A negyedik érv szerint az a baj ezekkel a fogalmakkal, hogy a korporativizmus problémáját nem foglalják magukban. Azonban a korporatív érdekegyeztetés igenis beilleszthetô a tipológiába, ahogy Lijphart 1999-es könyve is mutatja, ahol az érdekszervezetek korporatív vagy decentralizált szervezôdésének módja már a típusok egyik fontos ismérve. A korporatív intézmények szintén a választásokon gyôztes politikusi csapattól független érdekek befolyásának biztosítékai, és ezáltal távolabb visznek a többségi logikától.
 

1. táblázat. A többségi és a konszenzusos modell 1999-es változata
 

	Többségi modell	Konszenzusos modell
Végrehajtó hatalom (kormány)	koncentráció (egypárti vagy minimális többségi kormány)	hatalommegosztás (nagykoalíció)
A törvényhozó- és végrehajtó hatalom viszonya	kormánydominancia	egyensúly
Törvényhozás	egykamarás (vagy aszimmetrikus kétkamarás)	kétkamarás
Pártrendszer	kétpártrendszer	sokpártrendszer
Választási rendszer	többségi, aránytalan	arányos
Kormányzat	egységes és centralizált	federális és decentralizált
Alkotmány	könnyen megváltoztatható	merev, nehezen  megváltoztatható
Érdekcsoportok	pluralista, versengô	korporatív
Bírói felülvizsgálat	nincs	van
Központi bank	kormánynak alárendelt	független

Forrás: Lijphart 1999, 10–21, 34–42
 

Nem állítom, hogy Körösényi András helytelenül jár el, amikor az „elnöki kormányzás" fogalomrendszerére fekteti a hangsúlyt, azonban feltunô, hogy ez a fogalomrendszer éppen az általa felállított kritériumok szerint problematikusabb a többségi-konszenzusos ellentétpárnál. Ilyen mindenekelôtt az új fogalmi keret definiálatlansága, hiszen a tanulmányból azt tudjuk meg, hogy valamiféle metaforáról van szó, amely több mindenre utal. Az utalt jelenségek közé pontosan megragadható hatalmi jogkörök ugyanúgy tartoznak, mint a Körösényi által korábban tôlük különválasztandónak tekintett stílusok. S valóban, a leírásokban dominálnak a „puha" változók (hivatkozásokat találunk kommunikációs stílusokra, egyes szereplôk „jelentôségének" csökkenésére stb.). A források is jelentôs részben „puhák": szubjektív beszámolók, publicisztikák stb. Miközben kifejezetten üdvözlendônek tartom, hogy Körösényi nem elégedett meg az intézményes változók elemzésével, problémának látom, hogy az általa bevezetett szemléletmódban nehezen meghúzható a vizsgálandó jelenségek köre.
Összefoglalva: nem abban látom a többségi-konszenzusos és az elnöki-parlamentáris fogalomrendszerek közötti különbséget, hogy az egyik feltétlenül magasabb rendu lenne, hanem abban, hogy a hatalmi koncentráció más-más aspektusára irányítják rá a figyelmet. A többségi-konszenzusos ellentétpár ugyanakkor átfogóbb, még az elnöki-parlamentáris opciók is beleilleszthetôk elvileg, mégpedig oly módon, hogy az elnöki vagy miniszterelnöki kormányzás a többségi, a parlamentáris kormányzás a konszenzusos modellhez áll közelebb.
A Körösényi András által hivatkozott Poguntke egyébként a prezidencializálódást a következôképpen definiálja: 1.) a végrehajtó hatalom koncentrálódása a kormányfô kezében; 2.) a kormány és az ôt támogató pártok közötti egység gyengülése, a parlament és a kormány egymástól való függetlenedése (Poguntke 2000, 7-8). Körösényi csak az elsô dimenzióval foglalkozik behatóan, bár a második teszi igazából érthetôvé, miért is indokolt a „prezidencializálódás" kifejezés használata. Az elnöki rendszerek egyik tipikus jellemzôje ugyanis éppen a végrehajtó és törvényhozó hatalmi ágak szétválása. Magyarország esetében azonban a kormánypárti képviselôk kormányhusége az utóbbi idôben inkább nôtt, amint azt maga Körösényi is kimutatja - bár sajátos módon a prezidencializálódás mellett és nem ellen szóló bizonyítékként (Körösényi 2001, 27). Beszélhetünk ugyan a kormánynak a parlamenttôl való növekvô függetlenedésérôl, de ez nem járt együtt a parlament önállóságának növekedésével. Ennyiben tehát a prezidencializálódás fogalma félrevezetô.
Körösényi másik kulcsfogalma a kartell. Meggyôzôen bizonyítja, hogy Magyarországon a pártok rendkívül közel állnak az államhoz, és kevéssé támaszkodnak az állampolgárok lelkesedésére. Ez azonban a kartell fogalmának csak az egyik eleme. A másik, talán még fontosabb elem, a pártok közötti verseny hanyatlása, a pártok ideológiai háttértôl független együttmuködése, a verseny tétjének csökkenése (Katz-Mair 1995, 19-20). Ezek a jellegzetességek pedig egyik országban sem igen figyelhetôk meg, Magyarországon pedig különösen nem.
A kritika módszertani részét a két esettanulmány egymáshoz illesztésének kommentálásával zárom. Körösényi András tanulmánya, címe szerint, összehasonlító perspektívából vizsgálja az Orbán-kormányt. Egy általunk közelrôl ismert eset összehasonlító módszerrel való vizsgálatának egyik nagy elônye az, hogy képet kapunk esetünk egyediségérôl vagy tipikusságáról. A magyar kormánynak a brit kormánnyal való összevetése azonban erre nem alkalmas, mert 1.) nem tudjuk meg, hogy a két kormány mennyire tipikus Európára vagy a demokráciákra nézvést; 2.) nem tudjuk meg, hogy a szerzô miért éppen Nagy-Britanniát választotta az összehasonlítás céljára. Ha a krokodilt az aligátorral való összehasonlítás segítségével kívánjuk jellemezni anélkül, hogy elhelyeznénk e két fajt az állatvilág egészében, könnyen az a benyomás alakulhat ki bennünk, hogy a krokodilok meglehetôsen tipikus megjelenítôi az állatvilágnak. Ezért annyira fontos a szembesített esetek kiválasztásának megindokolása.2
A szerzô az analógia felmutatását, nem pedig a kormányzati rendszerek szisztematikus összehasonlítását nevezi meg céljának. Véleményem szerint azonban nemigen lehetséges analógiát megállapítani anélkül, hogy egy meghatározott körön belül szisztematikusan összevetnénk az eseteket. Így ugyanis nem tudjuk értékelni, hogy a párhuzamos jelenségeknek összemérhetô-e a súlyuk, jelentésük a politikai-társadalmi rendszer egészében. Lehet például, hogy Hollandiában és Fehéroroszországban is növekedett az elmúlt években az államfô befolyása, mégsem beszélhetünk analóg esetekrôl.
Az alábbiakban mégsem ezen a ponton szeretetném kiegészíteni a bírált tanulmányt, hanem a változások irányának azonosságát kívánom megvizsgálni. Állításom szerint, ha csupán az utóbbi évtizedben megfigyelhetô tendenciákat tekintjük át valamivel teljesebb köruen, máris halványul a magyar és a brit kormányzás kapcsán jelzett analógia ereje. A magyarországi fejlemények ugyanis radikálisabbak, egyoldalúbbak és súlyosabb következményekkel járnak, mint a nagy-britanniaiak.
A hatalom centralizálását Magyarország vonatkozásában Körösényi drámainak mutatja be, a valóságban azonban talán még a leírtaknál is radikálisabb folyamatok mentek végbe. Igaz ugyan, hogy a kétharmados többséget igénylô döntések, a független ügyészség intézménye, a Nemzeti Bank széles jogköre vagy az országgyulési biztosok tisztsége fennmaradt, azonban konkrét intézmények ellensúlyként való muködését nemcsak jogszabályok megváltoztatása révén lehet elérni, hanem személyzeti politikával, az ügyek más csatornákba való terelésével is. Az elmúlt három és fél év erre számos példát szolgáltatott mind a négy fentebb említett intézmény vonatkozásában.
Magyarországon csökkent az önkormányzatok, az érdekszervezetek és az ellenzék mozgástere. A parlament ellenôrzô szerepe visszaszorult. A korábban politikailag oly fontos, ellenzék által kezdeményezett és vezetett vizsgálóbizottságok gyakorlatilag megszuntek létezni. A parlamenti ülésnapok száma harmadával csökkent. A kormányfô horizontján már ott található a négyhetenként összeülô parlament és a hároméves költségvetés is.
Mi történt eközben Nagy-Britanniában, azon túl, hogy a miniszterelnök kormányzaton belüli súlya megnôtt, és hogy Tony Blair a választókkal való közvetlen kommunikációt részesíti elônyben a parlamenti szócsaták helyett? Nagyjából az ellenkezôje annak, ami Magyarországon. A központi hatalom hatáskörébôl területek sora került ki. A Nemzeti Bank önállóságát jelentôsen megnövelték, Skócia, Wales és Észak-Írország önálló parlamentet, London nagyhatalmú, közvetlenül választott polgármestert kapott, a külföld befolyása ugrásszeruen megerôsödött.
A társadalom és a hatalom viszonyában ezek rendkívül jelentôs fejlemények. Gondoljunk bele, mennyivel radikálisabban átalakítja a demokrácia muködését az, hogy új parlamentek jönnek létre, mint az, hogy a legfelsô végrehajtó hatalom 15-20 ember kezébôl egy vagy két ember kezébe került át! De ezzel még nem értünk végére azon folyamatok felsorolásának, amelyek a hatalom és a társadalom közti viszonyokat megváltoztatják, s ezáltal természetesen hatnak a miniszterelnök hatalmának mértékére is.
A hatalmat birtoklók autonómiájának egyik fokmérôje az, hogy mennyire kénytelenek a szélesebb közönség számára is elérhetôvé tenni a hatalomgyakorlásukhoz kapcsolódó információkat. Angliában az elmúlt években az állampolgárok információhoz jutási jogai jelentôsen megnôttek, az államigazgatás a korábbiaknál jóval átláthatóbb lett. Ez vonatkozik a központi és a helyi adminisztrációra egyaránt. Ma már a helyi önkormányzatok a helyi egyesületek bevonása nélkül még azt sem igen dönthetik el, hogy ki végezze a háztömbök felújítását. Mindeközben Magyarországon látványosan visszaszorult a közbeszerzések nyilvános pályáztatása; a még megmaradt pályázatok sorsa a miniszterelnöktôl közvetlenül függô hivatalnokok kezébe került; közérdeku információkhoz nem csak a polgárok, de néha még a parlamenti képviselôk is csak akkor jutnak hozzá, ha bírósággal fenyegetôznek; s a kormány még a jövô korok történészei elôl is talált titkolni valót - ahogy azt a részletes jegyzôkönyvek eltörlése mutatja.
Mint említettem, Nagy-Britanniában a civil szervezeteket minden korábbinál nagyobb mértékben vonják be a döntéshozatalba. Az államigazgatáson belül olyan munkacsoportok (taskforce) alakultak, amelyekben nemcsak állami hivatalnokok, hanem civil társulások, érdekképviseleti szerveztek, üzleti körök képviselôi is részt vesznek, s ezáltal döntési jogkörhöz jutnak. Olyannyira így van ez, hogy egyesek már új korporativizmusról beszélnek (Holliday 2000, 103.) Blair mindezzel összhangban nemcsak a mérsékelt szociáldemokrácia, hanem a civil társadalom aktivizálásának apostolaként is reklámozza magát, bár ez utóbbi szerepérôl Magyarországon kevesebbet hallani.
A brit ellenzék mozgástere sem csökkent. Igaza van ugyan Körösényinek abban, hogy a miniszterelnök csak hetente egyszer szorítható sarokba a parlamentben, de a kellemetlen kérdésekre szánt idômennyiség összességében ugyanannyi maradt, és a változtatás célja nem lehetett az ellenzék ellehetetlenítése, hiszen Blair a miniszterelnöki kérdések koncentrálását még ellenzéki korában javasolta (Cowley 2000, 119).
A brit kormányon belül ugyan a miniszterelnök szerepe kétségtelenül megnôtt, de növekedett a pénzügyminiszteré is, és nemcsak azért, mert Gordon Brown súlya jelentôs a pártban (ahogy Körösényi állítja), hanem azért is, mert a pénzügyminisztérium hatalmi jogosítványai is megnövekedtek (Holliday 2000, 96).
Körösényi Magyarország tekintetében a pártrendszer koncentrációját a prezidencializálódás irányába mutató tényezônek tekinti. Ez esetben azonban nem hallgatható el az sem, hogy Nagy-Britanniában a pártrendszer az utóbbi idôben fragmentálódott.
A pártokon belül sem annyira egyszeru a helyzet, mint ahogy azt Körösényi lefesti. Az angol pártok fegyelmezettsége nem nôtt, hanem csökkent az elmúlt évtizedekben (Poguntke 2000, 14). A devolúció miatt idôzített bomba ketyeg a Munkáspártban. A regionális pártszervek érdekei szembekerülhetnek, és már szembe is kerültek, a központ érdekeivel. Skóciában koalícióban kormányoz a Munkáspárt, a helyi miniszterelnök így nemcsak önállósodhat, hanem kénytelen is önállósítani magát. Blairnek sikerült ugyan Ken Livingstone-t, a párt döntése ellenében magát londoni polgármesternek jelölô politikust a Munkáspártból kiszorítania, de ez nem változtat azon a tényen, hogy a londoni polgármester közvetlenül történô megválasztásával Blair egy potenciális politikai ellensúlyként muködô intézményt állított fel.
Miközben Magyarországon jelentôsen csökkent a parlament ellenôrzô szerepe, a Westminsterben lévô úgynevezett select committee-k (vagyis a minisztériumok számonkérését végzô bizottságok) éppen az elmúlt évtizedekben váltak a kormánnyal szemben használható fegyvertár részeivé.
Az kétségtelen, hogy a média Blairt kitüntetett figyelemmel kíséri, de hogy ez a figyelem segíti-e ôt vagy hátráltatja, az hosszú távon nem garantálható, hiszen Nagy-Britanniában a média nem áll a kormány politikai irányítása alatt.
Az elmúlt évtizedekben vált a briteknél legitim döntéshozási móddá a népszavazás intézménye is, potenciálisan csökkentve a törvényhozói és a végrehajtó hatalom, így a miniszterelnök mozgásterét. Magyarországon a kilencvenes években a referendumok fokozatosan vesztettek politikai súlyukból.
Mindezek a fenti észrevételek nem cáfolják Körösényi alapvetô állítását, hogy a prezidencializálódás számos kísérôjelensége mindkét országban megfigyelhetô. Azonban hiba attól eltekinteni, hogy Nagy-Britanniában ez olyan helyzetben zajlik, amikor a miniszterelnök és a kormány befolyása összességében csökken, és ezt a csökkenést maga a miniszterelnök támogatja. Magyarországon semmi ilyesmit nem tapasztalunk. Vagyis a Körösényi által leírt jelenségek 1.) hatványozott erôvel alakítják át a magyar politikai berendezkedést; 2.) a hatalom korábban ismeretlen központosításával járnak, míg a brit esetben 1.) számos, egymással ellentmondó folyamat játszódik le; 2.) a decentralizálás irányába mutató folyamatok nagyobb társadalmi jelentôséggel bírnak, mint a centralizálás irányába hatók; 3.) a miniszterelnöki hatalom erôsödése nem jár együtt az ellenzék, a civil szervezetek és általában a miniszterelnöktôl független hatalmi centrumok marginalizálásával.
A prezidencializálódás (amennyiben elfogadjuk ezt a kifejezô, de némileg pontatlan elnevezést) ugyanakkor mindenképpen valós és elemzésre érdemes jelenség. Olyan folyamatról van szó, amely a nemzeti kormányok leértékelôdésével párhuzamosan, talán annak ellensúlyozásaként, bontakozott ki, de szorosan összefügg a tömegmédia szerepének megváltozásával is. Zárásképpen külön kiemelném e folyamat egyik, Körösényi által Orbán Viktor kapcsán említett elemét. Azt tudniillik, hogy a miniszterelnök politikai arculata valamelyest függetlenedik a párt arculatától. Ezt a jelenséget még szembeszökôbben fogjuk megtapasztalni, ha nem Orbán, hanem Medgyessy Péter foglalná el a miniszterelnöki széket. Medgyessy MSZP-s jelölése azonban éppen azt mutatja, hogy - szemben a kartellesedés tézisével - a verseny logikája ma Magyarországon mindenható. Néhány százaléknyi szavazatnyereség, a jelek szerint, még egy olyan pártnak is mindent megér, amelynek nagypárti státusát semmi sem fenyegeti. Ha egy párt hajlandó párton kívülinek adni a miniszterelnöki pozíciót, a kampány irányítását, sôt, komoly súlyt adni szavának a programalakításban és a jelöltkiválasztásban is, akkor az a párt a tiszta verseny logikájának rendeli alá magát.
Sokan a verseny erejében látják a demokrácia legfôbb biztosítékát, s ebbôl a szempontból, úgy látom, Magyarország kifejezetten jól áll. A demokratikus rend minôségének sok más jellemzôje (így például az alkotmányos normákhoz való kormányzati viszony) tekintetében már több kifogásolnivaló akadhat. A demokrácia minôségének értékelése azonban már nem tartozik a mostani hozzászóláshoz, mint ahogy maga Körösényi is hangsúlyozza, hogy ilyesmire nem vállalkozik. Elgondolkodtató ugyanakkor, hogy a Nagy-Britannia és Magyarország közti analógia felmutatása nem tekinthetô-e egyfajta implicit értékelésnek is.
Összefoglalva: hozzászólásomban arra kívántam rámutatni, hogy a prezidencializálódás fogalomköre még nem biztosít számunkra problémamentes viszonyítási pontot, és hogy a Nagy-Britanniában és Magyarországon zajló folyamatoknak számos olyan, a két kormányzat közti analógiát gyengítô eleme van, amelytôl a kérdéskör vizsgálatakor nem szabad eltekinteni. Ugyanakkor Körösényi meggyôzôen mutatta ki, hogy Magyarországon az egyszemélyes kormányzás és a parlament marginalizálódása alapvetôen új helyzetet teremtett a hatalmi viszonyok tekintetében, s hogy hasonló (bár nem feltétlenül azonos) jelenségek Európában másutt is megfigyelhetôk. Egy új fogalom bevezetésével, valamint a legfrissebb brit és magyar fejlemények bemutatásával és rendszerezésével tanulmánya új szemszögbôl történô összehasonlító elemzések elôtt nyitotta meg az utat.

Irodalom

Cowley, Philip: Legislatures and Assemblies. In Dunleavy, Patrick-Gamble, Andrew-Holliday, Ian-Peele, Gillian (szerk.): Developments in British Politics 6. Basingstoke, MacMillan, 2000. 108-127. o.
Holliday, Ian: Executives and Administrations. In Dunleavy, Patrick-Gamble, Andrew-Holliday, Ian-Peele, Gillian (szerk.): Developments in British Politics 6. Basingstoke, MacMillan, 2000. 88-107. o.
Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki" kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, új folyam, 2001. tavasz.
Lijphart, Arend: Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven, Yale University Press, 1999.
Poguntke, Thomas: The Presidentialization of Parliamentary Democracies: A Contradiction in Terms? Paper prepared for presentation at the ECPR Workshop „The Presidentialization of Parliamentary Democracies?" Koppenhága, 2000. április.

Jegyzetek

1.  Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki" kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, új folyam, 2001. tavasz. 3-38. o.
2.  A Poguntke-tanulmány egyébként kifejezetten kizárja a kelet-európai új demokráciákat azon országok körébôl, ahol a prezidencializálódás problémája érdemben felvethetô volna. Körösényi írása természetesen vitatkozik ezzel az állítással. Kár, hogy csak implicit módon.