Magyarországon a rendszerváltással teljesen új dimenzióba került a politika és a közigazgatás viszonya. Mindkét ún. társadalmi alrendszer mûködése, sôt természete alapvetôen megváltozott, s ennek megfelelôen átalakult egymáshoz való viszonyuk is. Ebben a tanulmányban azt vizsgálom meg, hogy Magyarországon milyen módon, illetve milyen alapon választják ki a központi közigazgatás legfontosabb személyeit, a kormányzat vezetô embereit, a minisztereket és az államtitkárokat. Az elemzés tárgya valójában az, hogy a rendszerváltás után hogyan alakult a politika és a közigazgatás viszonya. Ezt a viszonyrendszert egyik kiemelt területének, a kormányzati vezetô tisztségekbe való rekrutációnak alakulásán keresztül vizsgálom. Ebben a tekintetben nem csupán az államtitkári tisztségek[1]

,,"

jöhetnek szóba, hanem más köztisztviselôi szintek, illetve pozíciók is. Mégis, mivel véleményem szerint a politika és a közigazgatás viszonya a miniszter-államtitkár, illetve a kétféle államtitkári tisztség kapcsolatában a legjellemzôbb, ezért indokolt a minisztériumi felsôvezetôk rekrutációjának külön vizsgálata.
A politika és a közigazgatás viszonya ugyanakkor több tekintetben is behatárolja ennek a munkának a kereteit, és a kérdés olyan felvetése, hogy hogyan rekrutálódnak a miniszterek és az államtitkárok?, bizonyos okok miatt magyarázatra szorul.
Ami elôször is felvethetô, az az, hogy vajon célszerû-e a közigazgatás csúcsszintû vezetôinek kiválasztódását együtt vizsgálni, hiszen a kormányzati csúcspozíciókon részben politikusok (miniszterek és politikai államtitkárok), részben köztisztviselôk (legfôképp a közigazgatási és a helyettes államtitkárok) osztoznak. Márpedig a politikusi és a közhivatalnoki karrier-rendszerek legfontosabb sajátosságaikat illetôen eltérnek egymástól, vagyis a politikusi szelekciónak saját szabályai és törvényszerûségei vannak, melyek különböznek a köztisztviselôi kiválasztódás (alkalmazás és elômenetel) jellemzôitôl, még akkor is, ha a kiválasztott rétegek bizonyos értelemben a közigazgatás azonos szintjén helyezkednek el, és tevékenységük erôsen összekapcsolódik. Mind a politika, mind a közigazgatás viszonylag zárt rendszer, ezért az egyik mûködésének elemzésébôl aligha vonhatunk le olyan következtetést, amely érvényes lenne a másikra is. A miniszterek és a politikai államtitkárok például egyértelmûen politikusok, akik kormányzati tisztségeikben is politikusként viselkednek: ezért valójában rájuk nem igaz, hogy ôk a ,,politika és a közigazgatás metszéspontján" helyezkednek el. Felvethetô továbbá, hogy nem lehet általános érvénnyel és megfelelô pontossággal behatárolni azt a köztisztviselôi kört, amelynek tevékenysége a politikai bizalomtól közvetlenül függ. A köztisztviselôi tisztségek e köre idônként ugyanis változhat: a közigazgatás és a politika viszonyának pontos felméréséhez ezért szükség lenne például a miniszteri kabinetirodák, a fôtanácsadók és tanácsadók, a tanácsadó kollégiumok illetve más olyan szervek, testületek tagjainak vagy egyéb tisztségek tárgyalására is, amelyek átpolitizálódása nyilvánvaló az eddigi tapasztalatok alapján, vagy legalábbis valószínû a jövôre nézve (is).
E szempontok elfogadásáról, illetve érvényesítésérôl nem is kívánok feltétlenül lemondani, mégis, a központi kormányzat csúcspozícióiba való kiválasztódás a politika-közigazgatás viszony olyan szegmense, mely szerintem önmagában is vizsgálható. Elôször is, a kétféle (politikai és közigazgatási) államtitkári tisztség elválasztása a minisztériumokon belül már önmagában is kifejezi a törvényalkotó azon szándékát, hogy a központi közigazgatásban szükséges a politikai és a szakmai-közigazgatási elemek szétválasztása. Ezért külön is elemzésre érdemes, hogy ez az elvárás a vezetô kormányzati pozíciókban vajon érvényesül-e. A funkciók ilyesfajta szétválasztása, a tevékenység jellegének ilyen alapon történô megkülönböztetése ugyanis a minisztériumi szervezet legfelsôbb szintjén a legtisztább és legegyértelmûbb. Másodszor, a politika és a közigazgatás viszonya épp ezen tisztségek kapcsán a legközvetlenebb. A politikai irányítás az alsóbb szintû szervezeti egységekben, illetve köztisztviselôi beosztásokban egyre közvetettebb, mint ahogy a politikai elit tagjai közül is az államigazgatás valamely ágát felügyelô minisztereknek van leginkább lehetôsége a közigazgatás tevékenységének befolyásolására. Ami a miniszterek rekrutációját illeti, ôk tisztségüknél fogva akkor is a politika és a közigazgatás közös területén helyezkednek el, ha kimutatjuk, hogy tevékenységüket tisztán politikai szempontok vezérlik, s ,,államigazgatási vezetôi" mivoltuk csupán formális. Ez ugyanis nem változtat azon, hogy személyükben ôk a közigazgatás legfôbb tisztségviselôi, s döntéseik, tevékenységük meghatározó hatással bír a közigazgatásra. Fontos végül megjegyezni, hogy a jelen tanulmány alapjául szolgáló kutatás elsôsorban olyan körülmények vizsgálatára terjedt ki, amelyeknek a rekrutáción keresztül hatásuk lehet a politika és a közigazgatás viszonyára.
Az alábbiakban elôször szemügyre veszem azokat a szempontokat, amelyek alapján megítélhetjük a miniszteri és az államtitkári rekrutáció sajátosságait, megadva azokat a jellegzetességeket is, amelyekbôl a politikai funkciók esetleges elbüroktarizálódására, illetve a közigazgatási tisztségek átpolitizálódására következtethetünk. Ezután részletesen megvizsgálom a rekrutáció 1990 óta hazánkban megfigyelhetô mechanizmusait és fôbb jellemzôit, különös tekintettel a rendszerváltás óta végbement három kormányváltás következményeire. A kialakult gyakorlat tapasztalatai alapján elsôsorban azt elemzem, hogy a politikai és a köztisztviselôi karrier-rendszerek szétválasztásának a 90-es évek elején elképzelt modellje hogyan érvényesült az eddigiekben. Majd azokat az elméleti kihívásokat elemzem, amelyek ezt a bizonyos modellt érték az elmúlt években. Ennek során igyekszem saját álláspontomat is világossá tenni. Meglehet, lesznek olyanok, akik szerint a kormányzati csúcsvezetôk rekrutációjának alábbi empirikus elemzésébôl nem következnek azok a ,,normatív" következtetések, amelyeket az utolsó fejezetben teszek. E kapcsolat kimunkálása azonban (mely valamifajta kormányzati személyzeti politika koncepciójának kidolgozását jelentené) nem tárgya ennek a munkának, ahogy annak részletes bemutatása sem, hogy mely társadalmi és politikai tényezôk vezettek a kiválasztódás azon mechanizmusaihoz, amelyekrôl mindjárt szó lesz.

Politikusi karrierutak
A politikusi karrierrendszerek különbözô jellemzôi közül számunkra ezúttal azok érdekesek, amelyek a miniszterek kiválasztódására vonatkoznak. A miniszteri tisztség lényegében a politikusi karrierek csúcsát jelenti, miután az ennél magasabb pozíciók (mint a miniszterelnöki és a köztársasági elnöki tisztség) száma olyan korlátozott, hogy a politikai elit tagjai közül csupán néhánynak van reális esélye azok betöltésére. Tehát nem általában a politikusi szelekcióról van most szó, hanem a kormányzati csúcspozíciók elérésének módjáról, illetve az ahhoz szükséges feltételekrôl.
A leíró, összehasonlító, sôt ezekhez hasonlóan a teoretikus jellegû munkák a miniszteri kiválasztódás szempontjából a következô meghatározó vagy befolyásoló tényezôket szokták azonosítani:
a) Az alkotmányos keretek befolyásoló szerepén a politikai rendszer olyan intézményi megoldásait értik, amelyeknek szelekciós szerepük van a miniszterek kiválasztásában. Bár az ilyesfajta alkotmányos struktúrák, illetve formális mechanizmusok szerepét a tényleges hatalomgyakorlás szemszögébôl gyakran alábecsülik, azoknak egyes esetekben meghatározó jelentôségük van. A kiválasztódásra lényeges hatással lehet például a kormányforma, a parlamentáris vagy prezidenciális kormányzati rendszer. Még jelentôsebb befolyásoló tényezôt jelenthetnek azok az összeférhetetlenségi szabályok, amelyek különbözô irányokba terelhetik az egyéni politikusi karriereket, vagy legalábbis hatást gyakorolnak a politikai pálya irányaira.
b) Fontos szerepe lehet a választási rendszer jellegének. Például az egyéni többségi szisztéma az egyéni megmérettetésre épül, ezért más típusú pártkarrier tehet alkalmassá az országos politikussá válásra, mint arányos listás rendszer esetén.
c) A választási rendszer különösen a pártstruktúrával együtt lehet meghatározó tényezô. Decentralizált pártrendszernél például a politikusi karrier tekintetében felértékelôdik a helyi politizálás illetve elôélet szerepe, miután az országos politikussá váláshoz elôször helyi szinten kell kitûnni és elérni a helyi pártszervezet jelölését.
d) Szintén csak az eddigiekkel összefüggésben tárgyalható a politikai kultúra és a politikai tradíció befolyásoló hatása. A hagyományból eredô vagy kulturális követelmények általában összekapcsolódnak a választási rendszerrel vagy az adott pártszerkezettel, illetve gyakran azok formális keretei között jelennek meg. Példaként említhetô a szenioritás szokása vagy a helyi politikai elôélet kiemelt fontossága.
e) A miniszteri rekrutációt kétségtelenül befolyásolja a megfelelô szakértelem, a miniszternek a tárcája tevékenységével kapcsolatos szaktudása, valamint általában a rátermettség és a vezetôi készség. Ez az alább tárgyalt többféle karrierúton is megszerezhetô, ezért, bár a modern politikustípus bizonyosan ,,generalista", jellemzôen igyekszik már pályája elején valamilyen szakirányban tájékozódni, megfelelô kapcsolatokat kiépíteni és ismereteket szerezni.
f) A modern pártrendszerekben talán már csak halványan érvényesül a meghatározott társadalmi csoporthoz tartozás szelekciós szerepe. Korábbi kutatások például kimutatták, hogy a baloldali munkáspártok politikusai között nagyobb arányban vannak munkás vagy alkalmazotti eredetû politikusok, mint a jellemzôen a polgári középosztályra támaszkodó jobboldali pártoknál.
A politikai elômenetelt befolyásoló fontosabb tényezôk után érdemes megvizsgálnunk azokat a rekrutációs csatornákat, amelyek a miniszteri bársonyszékhez vezethetnek. A legfontosabb rekrutációs csatornák, a pártkarrier és a kormányzati tisztségekben való elômenetel mellett számos más politikai karriertípus is van. A fejlett polgári demokráciákra többnyire az jellemzô, hogy a politikussá válásban, s így a miniszteri kiválasztódásban is egymás mellett két-három tipikusnak mondható karrierminta is van, bár azok szerepe eltérô lehet. Ide sorolhatjuk az érdekképviseleti, szakszervezeti elôéletet vagy a helyi politikában szerzett tapasztalatokat. Ezekhez gyakran járulnak olyan egyéb körülmények, amelyek ugyan nem formális-jogi feltételei a miniszterré válásnak, ám a valóságban társadalmi vagy politikai követelményként mûködnek. Bár az ilyen egyéb feltételek - mint pl. meghatározott társadalmi csoporthoz (jellemzôen az arisztokráciához) való tartozás vagy a vagyoni helyzet - szerepe a két világháború óta jelentôsen csökkent, részben még tovább élhetnek, vagy helyükre mások léphettek (pl. szakértelem vagy meghatározott végzettség).
Az európai polgári demokráciák legfontosabb jellemzôje, hogy a miniszteri kinevezéseknél a pártkarriernek kiemelkedô jelentôsége van. Ez elsôsorban a kormányok politikai, illetve gyakran koalíciós jellegébôl következik. Koalíciós kormányzás esetén például a miniszteri tisztségek elosztása általában olyan tisztán politikai motívumok szerint alakul, mint a koalíciós pártok parlamenti erôviszonyainak megfelelô arányosság, vagy éppen a szövetségkötéshez szükséges túlreprezentáció.[2] Bármilyen alapon is történjék azonban a miniszteri székek elosztása, a lényeg, hogy az mindenekelôtt politikai szempontok szerint történik, s más megfontolások (mint a szakértelem vagy a rátermettség) mérlegelése csak másodlagos. Ez persze nem jelenti e másodlagos aspektusok figyelembevételének hiányát vagy mellôzését, s önmagában azt sem teszi lehetetlenné, hogy nem politikai karriertípusok is számításba jöjjenek a szelekciónál. Mégis, rámutat arra az alapvetô tényre, hogy a parlamentáris kormányforma eredendôen politikai kormányokat feltételez, s ennek megfelelô politikai rekrutációval kerülnek kiválasztásra a kormánytagok is. A rekrutációs csatornák közül a pártkarrier különösen az olyan országokban meghatározó, amelyekben centralizált és fegyelmezett pártok mûködnek. A következô jellegzetes kiválasztódási út az állami illetve kormányzati pozíciókban való elômenetel. Számos országban például a miniszterek szinte kivétel nélkül a parlamenti képviselôk közül kerülnek ki. Ez az európai parlamentarizmus uralkodó felfogásának következménye, mely a parlamenti többség kormány általi politikai irányításában látja a parlamentáris kormányzás lényegét, ami pedig lényegesen könnyebb és természetesebb, ha a kormánytagok (vagy legalábbis a legfontosabb miniszterek) saját jogon is parlamenti képviselôk. A parlamentarizmus másik jellemzô nyugat-európai modellje ezzel szemben a hatalmi ágak formális szétválasztását hangsúlyozza, s nem teszi lehetôvé a kormánytagság és a parlamenti mandátum egyidejû betöltését. Ez azonban a miniszteri rekrutációt részben a parlamenti karriertôl független államigazgatási szféra irányába terelheti. Elsôsorban baloldali pártoknál figyelhetô meg a szakszervezeti illetve érdekképviseleti karriertípus mint rekrutációs csatorna illetve bázis. Ez azonban fôleg a parlamenti mandátum vagy valamilyen pártvezetôi tisztség megszerzéséhez lehet jó ajánlólevél, azaz többnyire csak közvetve segíthet miniszteri pozícióhoz. A lokális politikában mutatott teljesítmény, illetve a helyi állami és pártfunkciókban szerzett tapasztalat ugyancsak fontos szerepet játszhat. Végül meg kell említeni a magánszférában, az ún. félállami szervezetekben illetve a nem politikai típusú állami intézményekben való elômenetelt, mint rekrutációs csatornát. Még a régi polgári demokráciák gyakorlatában is elôfordul, hogy - különösen, ha a kormány ,,szakértôi" jellegét akarják hangsúlyozni - valamely (elsôsorban gazdasági) tárca élére a kormánypártokkal lojális, ám nem politikus, hanem a magánpiaci szférában dolgozó személyt választanak ki. Sôt, bizonyos kormányzati tisztségek elnyeréséhez esetleg még a szakértelem sem kell - a pozíció lehet például a kampánytámogatásért kifejezett ,,hála" megnyilvánulása is. Az európai kormányokban idônként elôfordul, hogy egyes félállami, a politikától független szervezetekben vezetôként mûködô személyek kerülnek a kormányba. Ám erre általában csak különleges helyzetben, például átmeneti, válságkezelô kormány esetében kerül sor, ezért azt nem tekinthetjük a miniszteri rekrutáció ,,rendes" forrásának. Oda sorolhatjuk viszont azokat a közalkalmazotti vagy a magánszférában dolgozó értelmiségieket (egyetemi tanárokat, kutatókat, újságírókat, néha mûvészeket), akik valamilyen speciális szaktudásuknak vagy személyes tekintélyüknek köszönhetik miniszteri tisztségüket. Megjegyzem azonban, hogy ezek a csatornák inkább csak kiegészítô, vagy helyettesítô jelentôségûek.
Természetesen a karrierutak összekapcsolódhatnak, vagyis lehetséges, hogy ugyanaz a politikus egyszer pártvezéri vagy parlamenti képviselôi, máskor kormányzati minôségben politizál. Feltehetô továbbá, hogy a kormányok többféle forrásból is rekrutálódnak, bár egy vagy két szelekciós csatorna súlya nagyobb lehet, mint másoké.

A vezetô köztisztviselôk rekrutációja
Elemzésem központi kérdése ebben a vonatkozásban az: a vezetô köztisztviselôk rekrutációjában milyen szerepet játszanak a politikai, illetve a szakmai motívumok? Elôször azt érdemes megvizsgálni, hogy a csúcsbürokrácia rekrutációját mikor tekinthetjük átpolitizálódottnak, másodszor pedig azt, hogy szakmai-igazgatási értelemben milyen kiválasztási jellemzôk érvényesülnek.
A kormányzati csúcsbürokrácia politizációja (átpolitizálódása) alatt azt érthetjük, hogy az e csoportba tartozó köztisztviselôk milyen mértékben vesznek részt a politikai hatalom gyakorlásában, valamint hogy hogyan kötôdnek vagy köthetôk politikai pártokhoz vagy más politikai érdekcsoportokhoz. Ez az értékelés számos kritérium alapján végezhetô el. Ilyen szempontok lehetnek elsôsorban a kormányzati rendszer és a pártrendszer stabilitása, valamint a közigazgatás centralizáltságának foka. Nagyon jelentôs befolyása van továbbá a rekrutáció módjának és jellegének is. Erôsebben átpolitizáltabbnak szokás tekinteni az olyan köztisztviselôi rendszereket, amelyek személyi állománya tekintetében gyakoribb átjárás van más elitcsoportokba. Ez az elitcsere lehetséges a bürokrácia, illetve a párt- és állami politikai pozíciók, érdekképviseleti tisztségek, végül olyan félállami gazdasági vagy más típusú szférák vezetô helyei között, amelyek betöltése politikai szempontok alapján történik.[3] Általában az átpolitizáltság ismertetôjegyének szokták tekinteni azt is, ha a vezetô tisztségekbe való kiválasztás nem a szokásos köztisztviselôi elômeneteli rendszer, vagy a rekrutáció - alacsonyabb szinteken - nem az egyébként bevett formák (pl. versenyvizsgák) szerint történik. Mindez általában az ún. nyílt köztisztviselôi szisztémákra jellemzô. A klasszikusnak számító nyugat-európai közszolgálatok azonban zárt, meritokratikus karrierrendszerek, amelyekben általában nagy szerepe van a szeniorátusnak és a teljesítménynek, s viszonylag kis mértékû az átjárás lehetôsége más szférákhoz. A legmagasabb köztisztviselôk kiválasztásában az Európában szokásos karrierrendszerekben a hivatalban eltöltött idô hossza, az igazgatási szakértelem és a vezetôi készség számítanak leginkább. Itt jegyzem meg, hogy a köztisztviselôi rendszerek zártsága és nyíltsága, mint a legáltalánosabban alkalmazott rendszerjellemzôk, bizonyos mértékig vélhetôen a csúcsbürokrácia tisztségeiben is érvényesülnek. Ha tehát mondjuk egy ország közszolgálati rendszere zárt és szigorú elômeneteli rend szerinti kiválasztásra épül, ez általában a vezetô köztisztviselôk szelekciójára is igaz, vagyis ekkor a köztisztviselôi karrierút az elsôdleges rekrutációs csatorna. Ilyen feltételek mellett tehát kevésbé átpolitizált rendszerrôl beszélhetünk, melynek fô jellemzôi a szakigazgatási (esetleg egyéb, nem feltétlenül az adott ágazatban eltöltött) elôélet, a hosszabb megbízatási idô és az ezzel összefüggô kismértékû fluktuáció lesznek.
E rendszerjellemzôk mellett azonban a vezetô köztisztviselôk pozícióinak átpolitizálódását több más tényezô is befolyásolhatja. Ilyen lehet például a végzettség, illetôleg a képzés is. Amíg például Franciaországban, Olaszországban vagy Németországban a jogi végzettség dominál, a brit és az amerikai rendszer inkább a humán végzettséget részesíti elônyben. Sok országra jellemzô, hogy az államigazgatási csúcsvezetôk képzése erôsen centralizált: Nagy-Britanniában e posztokra igen kedvezô ajánlólevél az oxfordi és cambridge-i diploma, és közismert a francia ENA domináns szerepe a francia vezetô közhivatalnokok elôrejutásában.[4] Több helyen a közigazgatási felsôvezetôk továbbképzése nem kevésbé centralizált: a brit Civil Service College, a németországi speyeri államigazgatási fôiskola vagy az említett francia ENA szinte megkerülhetetlen lépcsôfokok a csúcsvezetôi pozíciókba. Lehetséges azután az is, hogy egy meghatározott politikai csoportosulás, párt vagy koalíció hosszabb ideig tartó kormányzati hatalma szintén átpolitizálja az egyébként semlegesnek ,,indult" felsôbürokráciát, vagy épp egy-egy politikai váltás van komoly hatással a vezetô minisztériumi köztisztviselôkre.[5]
Összességében a nyugat-európai közszolgálati rendszereket, és különösen a vezetô közhivatalnokok tevékenységét alapvetôen a közigazgatás és a politika viszonyát meghatározó két ellentétes elvvel lehet jellemezni: az egyik alapelv a közigazgatás alárendelése a politikának, míg a másik a közigazgatás politikailag semleges és pártatlan mûködése iránti követelmény. A politika és a közigazgatás viszonyát, a felsôbürokrácia átpolitizáltságát az egyes államokban az határozza meg, hogy e két elv hogyan valósul meg a gyakorlatban, viszonylagos egyensúly alakul-e ki, vagy valamelyik követelmény erôsebben érvényesül-e.
De most már ideje áttérnünk a rendszerváltás utáni hazai helyzet elemzésére.

A miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon
A közigazgatási csúcsvezetôk rekrutációjának vizsgálatakor természetesen a magyar politikai illetve közigazgatási rendszer sajátosságaiból kell kiindulnunk. E társadalmi (al)rendszerek ugyanis elvileg kijelölik a miniszterek és az államtitkárok, illetve más csúcspozíciójú köztisztviselôk helyét, e tisztségek jogi és politikai jellegét. Így lehetôségünk lesz annak megítélésére, hogy az 1990 óta kialakult szervezeti struktúra és mûködési rend vajon megfelel-e annak a modellnek, amelyet a rendszerváltás kezdetén elterveztek, vagy sem, s ha nem, akkor annak milyen okai és következményei vannak.
A rendszerváltás által kialakított új kormányzati rendszer megújított közszolgálati filozófiával, és ennek megfelelô új minisztériumi struktúrával indult. Az alapvetô elgondolás a politika és a közigazgatás egyébként klasz-szikus elválasztásának megteremtésére irányult. Ennek lényege az volt, hogy a politikai demokrácia keretei között, amikor a politikai vezetôk mandátumát periodikus rendszerességgel demokratikus választásokon kell megújítani, s ezáltal a közigazgatást irányító kormány tagjai idôrôl-idôre megváltozhatnak, a közigazgatást el kell választani a politikai vezetéstôl, ezzel biztosítva a közigazgatás stabilitását, folyamatosságát. Ezért a rendszerváltás utáni elsô szabadon választott parlament egyik legelsô döntése ennek törvénybe foglalása volt, rögtön a megalakulása utáni negyedik ülésén. Igaz, ez alkalommal csak az államtitkárok jogállását szabályozták, míg a miniszterek státusának rendezésére - politikai okok miatt - ekkor nem került sor, s arra lényegében 1997-ig várni kellett. Sôt, az államtitkárokról rendelkezô 1990. évi XXXIII. törvény is csupán a jogállás ,,átmeneti szabályozásáról" szólt, a végleges szabályozást elhalasztva a miniszteri jogállással való együttes rendezésig.[6]
Mindenesetre az elfogadott törvény a politika és a közigazgatás egyértelmû szétválasztásának követelményére épült, s ezt összefüggésbe hozta a kialakuló parlamentáris kormányformával:
,,már most a parlament mûködésének kezdetén meg kell felelnie felfogásunknak a többpártrendszerû parlament elveinek, a legmagasabb központi közigazgatás szervezésében is, világosan el kell különíteni a jelenleg hatályos jogi szabályozástól eltérôen az államtitkári munkának a politikai, illetôleg a közigazgatási jellegét"
- indokolta az elválasztás szükségességét a törvényjavaslat elôterjesztôje.[7] A javaslatnak ezzel az alapfilozófiájával a parlamenti vitában minden párt egyetértett, azaz a politikai és a közigazgatási-szakmai funkciók minisztériumon belüli megkülönböztetésének követelményérôl 1990-ben politikai konszenzus alakult ki, ami elméletileg máig megmaradt.

A miniszterek rekrutációja
A magyar parlamentáris kormányforma, annak közjogi elrendezése, a nyugat-európai tapasztalatok, valamint az 1990-ben a politika és a közigazgatás viszonyáról kialakított koncepció alapján a miniszteri kiválasztódással kapcsolatban többféle hipotézist is felállíthatunk, amelyek igazolását (vagy cáfolatát) várhatjuk a miniszteri szelekció vizsgálatától.[8]
Elôször is, feltehetô, hogy a miniszteri rekrutációnak különféle útjai, csatornái lehetnek. Ezek közé - a parlamentáris kormányforma, illetve ennek megfelelôen a kormány politikai jellege miatt - bizonyosan bele kell tartoznia a pártkarriernek, illetôleg a betöltött pártvezetôi funkciónak. Jelentôs szerepe lehet azután a korábbi állami-államigazgatási karriernek, mely adott esetben helyettesítheti a hiányzó párthátteret is. Minden bizonnyal a potenciális karrierutak közé kell sorolnunk a magángazdaságban, illetve a civilszférában való korábbi elômenetelt, mint akár a kormánytagságra jó alapot biztosító elôéletet. Végül lehetségesek egyéb csatornák is a kormányzati hatalomban való részvételhez. Ezek lehetséges köre nagyon tág. Ide tartozhat a személyes ismeretség, a rokonság, a vagyoni helyzet, a speciális szakértelem, esetleg meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozás. Ezeknél fontosabbnak tûnnek az ,,egyéb" politikai megfontolások és körülmények, amelyek közé a sajátos pártrendszert, a hagyományos tárcaelosztást, a koalíciós pártok közötti arányosságot, a politikai közvéleményt stb. sorolhatjuk.
Másodszor, jó alappal feltételezhetjük, hogy a különbözô karrierutak jelentôsége más és más. Nyilván sokkal nagyobb szerepe van a párttámogatásnak, mint a tudományos karriernek, és így tovább.
Végül, a miniszteri rekrutáció bizonyos sajátosságai néhány egyéb körülménybôl is következhetnek. Lehetséges például, hogy a speciális iskolai végzettségnek, vagy a diplomák fajtájának is befolyásoló illetve szelekciós jelentôsége lehet. Figyelemre méltó lehet továbbá a kormánytagság mobilizációja, a kormányon belüli cirkuláció intenzitása, hiszen ezek alapján a legszûkebb politikai elit nyíltságáról vagy zártságáról kaphatunk képet. Elvileg a kormánytagok életkori összetételének is jelentôsége lehet, hiszen a jelenlegi kormány legerôsebb pártja például annak idején generációs pártként határozta meg magát. A közigazgatással való kapcsolat szempontjából végül kiemelkedô fontossága van annak, hogy a miniszterek rendelkeznek-e az irányításuk alá tartozó államigazgatási ágazatnak megfelelô szaktudással, vagy az ágazathoz való egyéb kötôdésekkel.

Politikai feltételek és körülmények
Az 1990 óta alakult mind a négy magyar kormány koalíciós kormány volt. Ha visszatekintünk a kormányalakítási folyamatra, a Boross-kormány kivételével mindegyik esetben a koalícióra lépô pártok rövidebb-hosszabb egyezkedéseire emlékezhetünk. E tárgyalások talán legfontosabb tárgya mindig a miniszteri tárcák elosztása volt az újdonsült kormánypártok között. Arra is emlékezhetünk, hogy ezek az alkuk nem csupán a szóba jöhetô személyekrôl szóltak, hanem arról, hogy melyik párt hány miniszter kijelölésére szerezzen jogot, illetve hogy a kijelölt személyek mely tárcák elsô emberei legyenek. Bár a kisebb kormánypártok mindig igyekeztek eggyel növelni tárcáik számát, az eddigi kormányalakítások lényegében mindig pontosan tükrözték a kormányt adó pártok egymással szembeni parlamenti erôviszonyait. A miniszterek rekrutációját befolyásoló egyik nagyon fontos politikai körülmény tehát az arányosság elve.
 

Kormányok	Kormánypártok	Parlamenti mandátumok %-ban*	Miniszteri tisztségek** száma %-ban
Antall-kormány	MDF FKGP KDNP	72 19 09	120 4 1	70,5 23,5 6
Horn-kormány	MSZP SZDSZ	75 25	9 3	75 25
Orbán-kormány	FIDESZ-MPP FKGP MDF Párton kívüli	0,69,5 0,22,5 08 -	130 4 1 7	72 22 06 39

^**Kormánypártok egymáshoz viszonyított parlamenti erôviszonyai.
^**A delegáló párt szerint.
Ebbôl a kimutatásból jól látható tehát, hogy 1990 óta a kormány összetétele mindig híven tükrözte a koalíción belüli politikai erôviszonyokat. Megjegyzem, az arányosság a kormányalakítás idôpontjában érvényesül leginkább, de a kormánypártok (fôleg a kisebbek) természetesen a mûködés egész ideje alatt nagy figyelmet fordítanak rá. Az elmúlt szûk évtized politikatörténetében azonban elôfordultak olyan periódusok (így 1992-ben, amikor a Független Kisgazdapárt kivált a kormányból, de pártfrakciója továbbra is támogatta a kormányt), amikor a szigorúan vett arányosság felborult, ám ennek éppoly súlyos politikai oka volt, mint magának az arányosság érvényesítésének az alakuláskor.
Az arányosság világos trendje némileg megtörni látszana 1998-ban, a FIDESZ-vezette kormány kapcsán, ha a hét pártonkívüli minisztert nem az ôket delegáló párt ,,saját" tárcáihoz sorolnánk. Ám ez valóban csak látszólagos volna: minden kormánypártnak joga eldönteni, hogy ,,saját" helyeire pártpolitikusokat vagy pártonkívülieket delegál-e a kormányba. (Ilyen lépésnek nagyon is politikai okai lehetnek, mint például a kormányfô személye iránti lojalitás biztosítása.) A pártonkívüliek jelölésének joga a FIDESZ-t illette, s ezáltal valójában ebben az esetben is érvényesült a kormánypártok közti arányosság.
Ami még leginkább módosíthatja a politikai erôviszonyok érvényesülését a kormányban, az az egyes tárcák eltérô fontossága, súlya. Egy súlyozott kimutatás általában a legerôsebb kormánypárt felé tolná el az arányokat, miután a vezetô kormánypártok többnyire ragaszkodnak a stratégiai fontosságúnak tekintett belügyi, pénzügyi, külügyi és honvédelmi tárcához, nem beszélve a legfontosabb kormányfôi tisztségrôl.
Magyarországon alig érezhetô a tárcaelosztás (a másik oldalról: a minisztériumi tárcák megszerzése) valamilyen hagyományon alapuló rendje. Mindenesetre 1990-ben és 1998-ban is magától értetôdônek tûnt, hogy a Független Kisgazdapárt töltheti be a Földmûvelésügyi Minisztérium vezetôjének posztját. Ezenkívül azonban csak nyomaiban lehet beszélni (akár újonnan kialakulni látszó) politikai tradíciókról. Talán megemlíthetô, hogy a pénzügyminiszteri tisztséget körüllengi egyfajta szakértôi mítosz; eddig mindegyik kormány igyekezett pénzügyi szakértôt találni erre a posztra. Szokásosnak tûnik az is, hogy az igazságügy-miniszteri tisztséget ügyvédi elôélettel rendelkezôk töltik be, vagy legalábbis olyanok, akik korábban hivatásszerûen is foglalkoztak a joggal, a népjóléti illetve egészségügyi tárcát több alkalommal is orvos végzettségû személy vezette stb.
A miniszteri rekrutáció vizsgálatakor nehéz megítélni a (politikai) közvélemény szerepét. A nagyon népszerû politikusok kormányba vételének vagy a népszerûtlen miniszterek eltávolításának megítélése már politikai véleményalkotást kívánna, ami túlmenne ennek az elemzésnek a keretein. Mindenesetre az elmúlt években arra is volt példa, hogy nagyon népszerûtlen miniszterek hivatalban maradtak (pl. Szabó Tamás), de arra is, hogy valamilyen módon kikerültek a kormányból (pl. Bokros Lajos). Jelentôsebb hatása nyilvánvalóan a párton belüli népszerûségnek van, de ez általában a minisztert adó párt belügye,[9] azaz a miniszteri kiválasztás egy korábbi szakaszában eldôlô kérdés.

Rekrutációs csatornák I.: a pártkarrier
Magyarországon a miniszterek 1998-ig szinte kizárólag a kormányban részt vevô parlamenti pártok tagjai közül kerültek ki. Bár a hazai politikai (és néha a szakmai) közvéleményben idôrôl idôre felmerül a ,,szakértôi" kormányzás lehetôségeinek mérlegelése vagy igénye, a valóságban eddig mindig (párt)politikai kormányok mûködtek. Az Antall József vezette kormányban, a négy év alatt miniszteri tisztséget betöltött 30 politikus közül csupán hat volt pártonkívüli,[10] míg a Horn-kormány négy év alatti összesen 26 politikusa közül is csak öt.[11] Sôt, még a pártonkívüliek közül is ketten (Kádár Béla és Fodor Gábor) a késôbbiekben beléptek az ôket ,,delegáló" pártba, egy harmadik (Kupa Mihály) frakciótagságot, egy negyedik (Mádl Ferenc) pedig köztársaságielnök-jelölést vállalt. Más esetekben - például Bokros Lajos vagy Medgyessy Péter esetében - pedig maga a kormánytagság vagy a végrehajtott ágazatpolitika jelentett erôs vagy legalábbis egyértelmû politikai elkötelezôdést. Tehát úgy néz ki, hogy a miniszteri szintû politikai szerepvállalás még azt is ,,beszippantja" a pártpolitizálás körébe, aki esetleg a politikai szférán kívülrôl jött, vagy legalábbis korábban nem vett részt benne közvetlenül. De még ennél is tovább lehet menni. Nyilvánvalóan a magyar helyzet sajátosságai, a rendszerváltás körülményei miatt, fôleg 1990 és 1994 között, részben azonban mindmáig a politikusi, s ezen belül is a miniszteri kiválasztódásban jelentôs szerepet játszik a rendszerváltás körüli pártalapításokban való közvetlen részvétel,[12] vagy legalábbis a korabeli politikai jelenlét és szerepvállalás. Ennek jelentôsége az idô múlásával nyilván csökkenni fog, hiszen ez a jelenség kifejezetten az 1988-1990 közti pártalapításokkal kapcsolatos, s ezért lehet valaki csupán egy évtizedes folyamatos jelenléttel valóságos politikai veterán. Az viszont biztos, hogy a miniszteri rekrutációban nem fog csökkenni a pártvezetôi tisztségek jelentôsége. Bár 1994-ben az is elôfordult, hogy a koalícióra lépô pártok egyikének elsô embere (az SZDSZ-es Petô Iván) nem vállalt kormánytagságot, ez kivételes esetnek tekinthetô. Általános tendenciaként inkább az fogalmazható meg, hogy a miniszteri pozíció elnyerésének esélyeit nagyban megnöveli a koalícióban részt vevô párt valamely (elnökségi, választmányi) vezetô tisztsége. Általában ugyanis e pozíciók maguk is olyan belsô politikai támogatottságon alapulnak, amely a miniszteri tisztségek elosztásakor is szükséges vagy legalábbis elônyös.
Némileg változást jelentett az Orbán-kormány megalakulása, melynek 17 tagja közül[13] heten pártonkívüliek voltak. Ez meglepôen magas arány a korábbi három kormányhoz képest, és a nyugat-európai gyakorlattól is eltérve, félig-meddig már egyfajta ,,szakértôi" kormány képét mutatja. Ez azonban csak látszólagos. A hét pártonkívüli miniszter közül ugyanis négy közismerten évek óta közel áll a vezetô kormánypárthoz: ketten közülük (Chikán Attila és Stumpf István) a FIDESZ megalakulása óta a párt támogatója és közismert híve; egy harmadik miniszter (Gógl Árpád) már több alkalommal indult a párt jelöltjeként választásokon, míg a külügyminiszteri tisztséget ellátó Martonyi János szintén évek óta a párt ismert szimpatizánsának számít (s 1990 és 1994 között - vezetô köztisztviselôként - már részt vett az akkori jobboldali kormányban). Ezzel együtt, a kormányban három olyan pártonkívüli miniszter (Pintér Sándor, Járai Zsigmond és Hámori József) is részt vesz, akik politikai elkötelezettsége korábban legalábbis nem volt ismert. Különösen meglepô, hogy ketten közülük olyan tárcát (a Belügyminisztériumot és a Pénzügyminisztériumot) irányítanak, amelyek a rendszerváltás utáni kormányokban mindig stratégiai fontosságúnak számítottak (s minisztereik jelenleg is tagjai a Kormánykabinetnek).
Mindez azonban nem változtat azon, hogy az 1990 óta megalakult valamennyi kormány alapvetôen politikai természetû volt, amelyekben a tagság alapja - egy-két kivétellel - mindig a politikai lojalitás volt.

Rekrutációs csatornák II.: az állami-államigazgatási karrier
Talán nem meglepô, hogy a rendszerváltás utáni elsô kormány megalakításakor a korábbi állami-államigazgatási karrier nem jelentett olyan fontos szempontot, mint azt konszolidált viszonyok között várni lehetne. A korábbi ,,kommunista" párt- és állami funkciók éppenséggel inkább hátrányt is jelenthettek a kiválasztáskor. Ez jól látható, ha például az 1990-es Országgyûlési Almanachban megnézzük, hogy az újonnan megválasztott képviselôk mit tartottak fontosnak arra, hogy rövid életrajzukban feltüntessék. Az életrajzok bôvelkednek a korábbi kommunista rezsim alatt elszenvedett - sokszor gyermekkori - sérelmekben. Vagyis abban a korabeli politikai környezetben, amelyben például el lehetett panaszolni, ha valakit a 60-as évek közepén a Szabad Európa Rádió hallgatása miatt kizártak a KISZ-bôl,[14] a ,,pártállami" múltra való hivatkozás aligha számított volna különösebb elônynek. Ezért nem meglepô, hogy talán csak a korábban államigazgatási karriert befutott Kupa Mihály, vagy a legfôbb ügyészségi múlttal rendelkezô Füzessy Tibor számítható ebbe a körbe (igaz, mindketten csak késôbb kerültek a kormányba). A 30 szóba jöhetô kormánytag közül egyébként csupán háromnak volt 1990 elôtt hosszabb-rövidebb minisztériumi állása.
Mindez azonban nem jelenti, hogy a kormánytaggá váló újdonsült politikusok korábban ne járhattak volna be más, nem a hatalmi-igazgatási szférához tartozó állami karriert. Valójában az Antall-kormány tagjainak több mint fele a rendszerváltás elôtt olyan karriert futott be, amely alapján saját szakmájuk vagy tevékenységük elitcsoportjaiba sorolhatók: hét kormánytag például tudományos fokozattal rendelkezett, négyen ügyvédi praxist folytattak, néhányan állami intézmények vagy vállalatok vezetôi, hárman-négyen pedig beosztott közalkalmazottak, illetve állami vállalati középvezetôk voltak.
A Boross-kormány tagjai ugyanazok voltak, akik az utolsó Antall-kormányban is részt vettek. Az egyetlen új szereplô, Kónya Imre belügyminiszter a rendszerváltás elôtt ugyancsak az akkor egyébként rendkívül zárt ügyvédi kamarák egyikének volt a tagja.
Egészen más a helyzet ebben a tekintetben a Horn-kormány minisztereinél. A Horn-kormány tagjai többségének karrierje az 1990 elôtt egyébként szokásos politikusi karrierutak szerint jutott elôre: több miniszter 1990 elôtt a párt- és állami tisztségek periodikus váltogatásával haladt elôre a ranglétrán. Ezt az utat hárman országos politikusként járták be,[15] de akadtak olyanok is, akik középvezetôi vagy területi szinten futottak be - jellegét tekintve - hasonló pályát.[16] Emellett elôfordult tömegmozgalmi (párt- és KISZ-),[17] szakszervezeti elômenetel,[18] tsz-elnöki[19] és vállalatvezetôi[20] karrier. Az 1994-ben kinevezett szocialista miniszterek többségének elôéletére jellemzô volt, hogy szakmai elômenetelük szorosan összekötôdött politikai (MSZMP-s, vagy más tömegmozgalmi) karrierrel. Tulajdonképpen elmondható, hogy az 1994-98 közötti kormány szocialista miniszterei a rendszerváltás elôtti politikusi karrierutak úgyszólván mindegyikét reprezentálják. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy ezek a politikusok (részben újbóli) kormányra kerülésük elôtt évekig immár a rendszerváltás utáni politikai rendszerben szocializálódtak, vagyis korábbi, 1990 elôtti karrierjüket sikeresen állították új politikai pályára. A Horn-kormány összeállításában az elôzô kormányra olyannyira jellemzô egyetemi-kutatói rekrutációs bázis már szinte semmilyen szerepet nem játszott: azt csupán a szocialista Vastagh Pál[21] és a szabaddemokrata Magyar Bálint minisztersége képviselte. Újdonság volt viszont, hogy Magyar Bálint mûvelôdés- és közoktatásügyi miniszter elôdjének, Fodor Gábor személyén keresztül megjelent az az új politikusi nemzedék, amelynek tagjai pályafutásukat már eleve a rendszerváltással kialakuló új politikai rendszerben kezdték, vagyis akik egész korábbi pályája a politikához, mégpedig az új, demokratikus politikai rendszerhez kötôdik.
Ez utóbbi karrierútnak a szerepe egyértelmûen az Orbán-kormány megalakulásával értékelôdött föl, jóllehet a kormányban magában csupán három-négy ilyen személy vesz részt. Ha ôk alkotják a hasonló karriert bejáró kormánytagok elsô csoportját, a másodikat az egyetemi-tudományos életbôl rekrutálódott személyek teszik ki. A harmadik csoportba olyan karakteres pályák képviselôi tartoznak (pl. négy volt ügyvéd, egy-egy orvos, rendôr stb.), amelyek Nyugat-Európában csak ritkán jelentenek megfelelô csatornát a miniszteri székbe - ezt a jelenséget még mindig a rendszerváltás idôbeli közelségének kell tehát tartanunk. Megjegyzendô továbbá, hogy az Orbán-kormány tagjainál az eredeti foglalkozás, karrierút jelentôsége általában már halványabb, mint volt az Antall-kormány ,,elsôgenerációs" politikusainál, akik úgyszólván gyakran az egyetemi katedráról, a bírósági tárgyalóterembôl vagy az igazgatói szobából stb. kerültek rögtön a miniszteri székekbe. Mindazonáltal az 1998-ban megalakult kormány több tagja már a rendszerváltás elôtt is olyan karriert futott be, amelyet MSZMP-tagsággal támasztott alá, illetve olyanokat, amelyek a szûkebb szakma elitpozíciói közé voltak sorolhatók.

Egyéb rekrutációs csatornák
Megítélésem szerint a magyar politikai rendszer már rövid fejlôdési idôszak után is a pártok dominanciájával jellemezhetô. Ebben egyébként semmi meglepô nincs, Magyarország, mint ún. ,,átmeneti" ország vagy demokrácia esetében azonban azt várhatnánk, hogy a pártpolitika csak fokozatosan, lassabban hódítja meg a politikai rendszer egészét. A rendszerváltás körüli, fentebb már említett politikai környezet, a volt állampárt utódszervezetének parlamenti ,,karanténba zárásával" és egyéb, itt nem részletezett körülményekkel együtt ugyanis kizárni látszott a régebbi demokráciákban egyik fontos karrierút, a korábbi állami-államigazgatási karrier szerepét. Ez a szituáció azonban, mint láttuk, már 1994-re megváltozott, hiszen az 1994-1998 közötti kormány esetében éppenséggel nem az volt a jellemzô, hogy a rendszerváltás elôtti állami vezetôi posztok hátránynak számítottak volna, sôt. De 1990 és 1994 között, illetve 1998 óta sem látszik az ,,egyéb" rekrutációs csatornák, karrierutak jelentôsége vagy felértékelôdése.
Az Antall-Boross-kormányzat idején például a magángazdaságot csak egy-két korábbi mezôgazdasági magángazda (akik közül azonban az egy ideig földmûvelésügyi miniszter Nagy Ferenc József azelôtt például tsz-elnök is volt), illetve kft-tag reprezentálta. Ez azonban a magánszférának egyáltalán nem kedvezô korábbi tulajdonviszonyok, illetve a piaci viszonyok hiánya miatt nem meglepô. A civil szféra máig jellemzô gyengesége lehet az oka annak, hogy ez a karrierút sem volt képviselve 1990 és 1994 között, s azóta is csak alig-alig. Kivételt egyértelmûen az ügyvédi pálya jelentett; az Antall-Boross-kormányok összes tagjának csaknem egyötöde (5 fô) korábban gyakorló ügyvéd volt. A Horn-kormány tagjainál a korábbi szakszervezeti, tömegmozgalmi életutat inkább ne számítsuk a civil szféra körébe, bár az biztos, hogy többük ,,elôéletét" ezek a karrierutak fedik le.

A miniszteri rekrutáció egyéb sajátosságai
A miniszteri rekrutáció vizsgálatakor néhány egyéb körülményt is érdemes szemügyre vennünk. Megnézhetjük például, hogy a kiválasztott kormánytagok végzettsége, szaktudása, társadalmi csoporthoz való tartozása, korösszetétele vagy egyéb jellemvonásai alapján vannak-e olyan sajátosságok, amelyek a rekrutáció közös jellemzôiként lennének leírhatók.
Az iskolai végzettség[22]megoszlásán jól látszik a rendszerváltás utáni elsô kormány politikai-közigazgatási professzionalizációjának hiánya. Emlékezzünk, azt állítottam, e kormány minisztereire nem volt jellemzô, hogy korábban az állami-hatalmi szférában szerzett tapasztalatokkal rendelkeztek volna (korábbi minisztériumi gyakorlattal az összes miniszter között is csupán hárman rendelkeztek, legfeljebb középvezetôi beosztással). Diplomáikat tekintve elég nagy a szóródás, de a két leggyakoribb a bölcsész és a jogász végzettség. A professzionalizáció hiányának egyik jelét látom abban, hogy öt miniszternek mûszaki végzettsége volt.[23]
A Horn-kormány minisztereinél szintén nagy az iskolai végzettség szerinti differenciálódás, ám a leggyakoribb eredeti szakma itt a közgazdász (6), megelôzve a jogász (4), a bölcsész és a mûszaki (3-3) végzettséget.
Az Orbán-kormány tagjainál még mindig meglepôen nagy a szóródás, ám itt már az a jellemzô, hogy a jogász diploma abszolút túlsúlyban van (a miniszterek majdnem fele ilyennel rendelkezik), s a közgazdász végzettségen kívüli egyéb szakmák csak egy-egy képviselôvel ,,rendelkeznek".
Korábban amellett érveltem - s késôbb is ezt teszem majd -, hogy a magyar kormányok politikai típusú kormányok, ami azt jelenti, hogy összetételüket és tevékenységüket alapvetôen politikai szempontok határozzák meg. Ezért egyáltalán nem kell szörnyülködnünk azon, hogy a kinevezett miniszterek általában csak hozzávetôlegesen rendelkeznek a tárcájuknak megfelelô szaktudással - elsôsorban nem speciális szakértelmük, hanem politikai megbízhatóságuk, sôt nem is annyira intézményvezetôi kvalitásaik, hanem politikusi képességeik alapján választják ki ôket, vagy csak mert a megfelelô idôben a megfelelô helyen voltak.
A ,,szakértô" miniszterek beazonosítása meglehetôsen nehéz dolog. Nyilván elôször azt kellene tisztázni, hogy kit tekintsünk egyáltalán szakembernek egy egész minisztérium vonatkozásában. Mindenesetre a megfelelô diploma nyilvánvalóan kevésnek tûnik a szakértô miniszter besoroláshoz, de hát 1990-ben például az igazságügy-miniszteri kinevezésnél nyilván eleve csak a jogászok (legfeljebb pedig az ügyvédek) jöhettek szóba. Szóval, a helyzet az, hogy az elmúlt években meglehetôsen ritka volt az olyan személyek miniszteri kinevezése, akik a tárcájuknak megfelelô ágazatban egyaránt rendelkeztek szakmai és igazgatási tapasztalatokkal. Az Antall-kormány bizonyosan szép példája a laikusok politikai kormányának; három-négy miniszterén[24] kívül a kiválasztás feltétele csupán a szakirányú egyetemi végzettség volt - néha még az sem.
A Horn-kormány szocialista miniszterei közül - amint láttuk - többeknek volt állami vezetôi, illetve politikai tapasztalata. Egyes fontos tárcák élére - mint amilyen a pénzügyi vagy a külügyi - így az MSZP politikai rutinnal párosult speciális szakértelemmel rendelkezô minisztereket tudott állítani. Sôt, az összesen 27 kormánytag közül hárman[25] már a Grósz-kormányban is részt vettek, sôt, Medgyessy Péter már a Lázár György-féle kormány legutolsó idôszakában is pénzügyminiszter volt. Egyébként azt mondhatjuk, hogy a miniszterek kiválasztásában 1994-ben nagyobb figyelmet lehetett fordítani a szakirányú tapasztalatokkal rendelkezôk bevonására, mint az elôzô ciklusban. Ezt mutatja, hogy a kormányban miniszteri kinevezést nyertek olyan specialisták is, akik ugyan párttagok voltak, de kinevezésüket megelôzôen nem voltak különösebben ismertek vagy nem töltöttek be pártvezetôi funkciót.[26] Ugyanakkor voltak olyan kinevezettek is, akiknek személye egyértelmûen a politikai egyensúly megtartása érdekében került elôtérbe.[27] Az azonban biztos, hogy a miniszteri rekrutáció során a szocialista-liberális kormány idején éppúgy a politikai lojalitás volt a legfontosabb szelekciós tényezô, mint az Antall-kormánynál.
,,Szakértô" miniszterek kinevezésére eddig talán az Orbán-kormány megalakulásakor történt a legkomolyabb kísérlet. Már említettem azokat a kinevezéseket, amelyek stratégiai fontosságú tárcák élére is pártonkívüli és (ami minisztereknél gyakran ezzel együtt jelentkezik) nem parlamenti képviselô személyeket állított. Megjegyezhetô, hogy ezt a politológus közvélemény idônként a megfelelô politikusi gárda feltételezett hiányával magyarázza. Azonban ez akár így van, akár nem, jó okunk van feltételezni, hogy a megkívánt politikai lojalitás ezekben az esetekben is adott, illetve viszont: a politikai bizalom e kinevezéseknél is alapfeltétel volt. Ezt pedig nem feltétlenül kell formális párttagsággal is megpecsételni, bár ahogy korábban utaltam rá, az eddigi tapasztalatok a pártpolitika bizonyos szívóhatását mutatja a ,,kívülrôl jött" vagy ,,szakértô" miniszterek esetében is; feltehetô ezért, hogy azok, akik hosszabb távú politikai karrierre számítanak, miniszteri munkájuk során érvényesítik a tárcájukra vonatkozó politikai szempontokat, és/vagy elkötelezettségüket valamilyen módon formalizálják is majd.
Ami a miniszterek társadalmi csoporthoz való tartozását, illetve vagyoni helyzetét illeti, erre nézve csupán néhány sajátosságra lehet felhívni a figyelmet. Az Antall-kormány miniszterei jellemzôen olyan, a középosztályhoz tartozó családokból kerültek ki, amelyek középosztályi társadalmi helyzete gyakran még a második világháború elôttre vezethetô vissza. A szülôk és felmenôk között több katonatiszt, köztisztviselô, egyetemi tanár, banktisztviselô és ,,polgár" volt, de elôfordul középbirtokos illetve kisparaszti származás is. Gyakori a vallásos neveltetés életrajzi megjelölése. Feltûnô, hogy több miniszter közvetlen vagy második felmenôi szinten (nagyszülôk) erdélyi származású. A család vagyoni, világnézeti vagy foglalkozási besorolása, ennek szocializációs hatása nem vizsgálati témája ennek a tanulmánynak, az azonban megállapítható, hogy bizonyos értelemben - általában a társadalmi helyzet és az ebbôl eredô vélhetô politikai szocializáció tekintetében - az Antall-Boross-kormányok viszonylag homogénnek minôsíthetôk. Hasonló módon, a Horn-kormány minisztereinek társadalmi háttere is meglehetôsen homogén. Lényeges különbség azonban, hogy e homogenitás alapja más. Az 1994-98 közti kormány tagjai közül viszonylag nagy a száma azoknak, akiknek szülei munkások, vállalati alkalmazottak, illetve beosztott államigazgatási dolgozók voltak. A kormány tagjainak mintegy egyharmada elsôgenerációs, további egyharmada másodgenerációs értelmiségi. Talán az Orbán-kormány mutatja ebbôl a szempontból a legvegyesebb képet; elsôgenerációs értelmiségiek mellett vannak középosztálybeli származásúak és többgenerációs értelmiségi családok leszármazottai is.
A személyes ismeretség természetesen minden kormány összeállításában szerepet játszik. Amíg azonban az Antall- és az Orbán-kormány tagjai közül többek életútja valamilyen módon összefonódott vagy legalábbis többször találkozott, a Horn-kormánynál ilyen személyes szálakat nagyon nehéz találni; úgy tûnik, a kormányfôhöz való személyes viszony (kivéve a politikai nézetek hasonlóságából eredô szimpátiát) itt csekélyebb szerepet játszott.
Idônként - elsôsorban a politikai sajtóban - a rendszerváltás kormányainak rekrutációs sajátosságait úgy jellemzik, hogy az Antall-kormány az iskolatársak kormánya volt, a Horn-kormány a volt pártkádereké, az Orbán-kormány pedig az egykori kollégiumi társak kormánya. E jellemzések azon alapulnak, hogy a különbözô kormányokban egynél több olyan miniszter is helyet kapott, akik a kormányfô életútjának valamely szakaszához kapcsolódtak. Többnyire negatív értékítéletként azt sugallják, hogy a kormányalakításnál e személyes kötôdéseknek alapvetô szerepük lehetett, szemben a rátermettséggel és a hozzáértéssel, tehát az alkalmasság valóságos szempontjainál. Ezzel kapcsolatban azonban két dolgot érdemes figyelembe vennünk. Az egyik, hogy bár az utalásban szereplô személyes kapcsolatok valóban több (4-5) esetben is kimutathatók, a tényleges kiválasztásnál valószínûleg fontosabb szempont volt, hogy a személyes kötôdést az azonos párthoz tartozás, politikai szövetség, párhuzamos karrierút vagy politikai lojalitás erôsítette meg vagy támasztotta alá. Nem mindegyik volt iskola- vagy kollégiumi társ, és szerencsére nem mindegyik volt pártkáder került be a különbözô kormányokba, hanem olyan személyek, akik politikailag is megfeleltek, illetve olyanok is, akik nem tartoztak az említett körök tagjai közé. Sôt, a régebbi ismeretség garanciája lehet a személyes vagy politikai lojalitásnak; tulajdonképpen bizonyos korlátok mellett az ilyesfajta személyes kötôdések szerepének nem kell negatív szerepet tulajdonítanunk a kiválasztás módszerében egy olyan személyi politikánál, amelyben a bizalom az egyik legfontosabb jellemzô.
Rokoni kapcsolatok - a kormánytagok szintjén - egy ismert kivételtôl eltekintve[28] nem mutathatók ki.
Végül vizsgálhatjuk a kormányok életkor-csoportok és nemek szerinti megoszlását. Az Antall-kormány tagjainak életkora 53 év volt a kormány megalakulásakor, a Horn-kormányé 49,7 év, míg az Orbán-kormány tagjaié 49,47 év. Látható tehát, hogy a magyar politikai-kormányzati elit nagyrészt a középkorúak körébôl verbuválódik, még akkor is, ha figyelembe vesszük azt a nyilván a rendszerváltás közelségére visszavezethetô magyar sajátosságot, hogy több politikus már 40 éves kora elôtt felért a politikusi pálya csúcsára, s vált miniszterré az elmúlt néhány évben.
Ami a nemek képviseletét illeti, megállapítható, hogy az amilyen aránytalanságot mutat a társadalom nemek szerinti megoszlásához képest, olyan híven tükrözi a magyar politikai rendszer férfiak általi dominanciáját: az Antall-kormányban az összesen 37 miniszter közül mindössze egy, a Horn-kormány 27 tagja közül csak kettô, míg az Orbán-kormány megalakuláskori 17 tagja közül is csupán egy nô volt.[29] Boross Péter kormányában egyetlen hölgy sem akadt.
Kormánytagság és cirkuláció
Magyarországon az Antall-kormány 1990. májusi megalakulása óta - a négy miniszterelnököt is beleszámítva - összesen 99 tagja volt a kormánynak, azaz csaknem száz miniszteri pozíció adatait vizsgálhatjuk. A 99 tisztséget összesen 74 személy töltötte be, azaz egy kormánytagra - 1990 óta - 1,33 tisztség jutott a kormányban. Az elmúlt nyolc és fél év alatt a kormánynak 25 olyan tagja volt (vagyis minden negyedik kormánytag), aki két különbözô posztot viselt a kormányban (viszont egyedül Boross Péter viselt legalább három különbözô tisztséget két kormányban[30]). Az ismétlôdô kormánytagság 25%-a viszonylag magas kormányon belüli cirkulációt mutat, ám figyelembe kell vennünk, hogy az Antall-kormány 1993. decemberében, mintegy fél évvel a következô általános választások elôtt szûnt meg (a kormányfô halála miatt), s az azt követô Boross-kormány összetételében mindössze egy helyen különbözött az Antall-kormány utolsó összetételétôl,[31] s már nem is változott a választásokig. Ez azt jelenti, hogy 17 fô másodszori kormánytagsága nem valamilyen politikai cirkuláció, kormányon belüli személyi körforgás vagy késôbbi ismételt kormánytaggá válás eredménye volt, hanem ugyanazon kormány szinte változatlan összetételû újjáalakulásából következett. Ha viszont ennek a rendkívüli körülménynek a hatásait nem vennénk figyelembe, arra az eredményre jutnánk, hogy 80 miniszteri (miniszterelnöki) pozíciót 73 személy töltött be, s csupán hat olyan fô volt, aki két különbözô megbízatás alapján vett részt a kormányban. Ez pedig éppenséggel a kormányon belüli kismértékû cirkulációt mutat. Ez azt jelenti, hogy akinek megszûnik a kormánytagsága, az nemigen számíthat újabb miniszteri megbízatásra. Ebbôl azonban nem az következik, hogy a Nyugat-Európában is szokásos kormányátalakítások nálunk elsôsorban személyi frissítést jelentenének, s csak kevésbé a tárcák cseréjét ugyanazon politikusok között, hanem azt, hogy a kormány tagjainak pozíciója viszonylag stabil. Vagyis nem csupán a testületen belüli cirkuláció elenyészô,[32]

,,"

hanem a kormánytagság mobilitása is csekély mértékû. Tulajdonképpen a Boross-kormány összetétele is ezt mutatja, hiszen még egy jogi értelemben vett kormányváltás sem jelentett elegendô késztetést vagy alkalmat a kormány tényleges átalakítására. Az alábbi táblázat jól mutatja a kormánytag-személyek tisztségeinek stabilitását.
 

Antall-kormány 1990. május- 1993. december 21.	Boross-kormány 1993. december 21.- 1994. július 15.	Horn-kormány 1994. július 15.- 1998. július 6.	Orbán-kormány 1998. július 6.-
36	30	18	18	27	26	18	18

Kormánytagság száma

Kormánytag személyek száma

A kormánytagság, s ezáltal a kormány, mint testület stabilitásának azonban a tényleges hivatali idôkben is tükrözôdniük kell. Vessünk erre is egy pillantást.
Hivatali idôk
A kormánytagság immobilitása, illetve a belsô cirkuláció alacsony szintje és a hivatali idô hossza természetesen szorosan összefüggnek. A személyi összetételében stabilként jellemzett kormány tényleges megbízatási ideje nyilván nem lehet rövid. Az 1993. decemberi kormányváltás azonban e tekintetben is könnyen félrevezetô következtetésekhez vezethet.
A hivatali idôk dolgában elôzetesen két dologra érdemes felhívni a figyelmet. Az elsô, hogy ma még nem érdemes számításba venni a tavaly júliusban alakult Orbán-kormány eddigi mûködését, hiszen az 1998 végéig eltelt fél év jelentôsen torzítaná (csökkentené) az átlagos hivatali idôt, holott lehet, hogy a kormány összetétele egyébként stabilnak bizonyul majd (az elmúlt idôszak alatt egyébként egyetlen személyi változás sem történt). A másik, hogy témánk szempontjából természetesen nem a kormány egészének megbízatása lényeges, hanem az egyes minisztereké.
Magyarországon az 1990 és 1998 között, az Orbán-kormány megalakulásáig az összesen 78 miniszter átlagosan 19,7 hónapot töltött hivatalban.
 

	Antall-kormány	Boross-kormány	Horn-kormány
Miniszterek száma	35	17	26
Egy miniszterre jutó átlagos hivatali idô	21,8 hónap	7 hónap	25,2 hónap

A táblázatból jól látható azonban, hogy az átlagos hivatali idôt a rövid ideig, hét hónapig mûködô Boross-kormány mûködési ideje ,,rontja" le. Azonban, mint említettem, ez a kormány személyi összetételében csak minimálisan tért el elôdjétôl. Ha tehát csupán a tényleges személycserékre vagyunk kíváncsiak, s ismét figyelmen kívül hagyjuk azt a tényt, hogy a Boross-kormány jogilag új és teljesen önálló kormányként mûködött, akkor az 1990-1994-es ciklus idejére 24,72 hónapos átlagos miniszteri hivatali idôt kapnánk, a teljes idôszakra (1990-tôl 1998-ig) pedig 24,91 hónaposat. Ez azt jelenti, hogy ténylegesen ugyanaz a miniszter mintegy két évet tölt folyamatosan hivatalában.
A kb. kétéves átlagos miniszteri hivatali idô megfelel a nyugat-európai trendeknek (amelyek a magyarhoz hasonlóan többnyire szintén maximálisan négy éves mandátumidôn alapulnak), a 20 hónap alatti azonban elvileg instabil kormányzati rendszerre utal. Márpedig a szokásos számítási mód esetén egyetlen, bármilyen rövid ideig mûködô kormány hivatali idejét sem lehet figyelmen kívül hagyni. Csakhogy a releváns magyar idôszak csupán nyolc év - szemben a nyugat-európai 40-50 éves viszonyítási periódussal -, ezért, mint láttuk, egy kvázi-átmeneti kormány rövid mûködési ideje a tényleges helyzetnek nem megfelelô következtetésre vezethet.

Az államtitkárok rekrutációja
A politikai és a közigazgatási államtitkárok tisztségeinek és funkcióinak szétválasztása
Amint arról már szó volt, az 1990. évi XXXIII. törvény az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról - szakítva a korábbi gyakorlattal - elválasztotta egymástól a politikai és a közigazgatási típusú államtitkári pozíciókat.[33]
A szétválasztás érdekében a törvény megszüntette az addigi kétféle államtitkári tisztséget: a minisztériumi ,,egységes" államtitkári funkciót, valamint az országos hatásköru szervek vezetôinek államtitkári címét. Megjegyzem, az 1990 elôtti tisztségeket általában ,,egységes" államtitkári posztnak szokták tartani, tekintettel arra, hogy a minisztériumi és az OHSZ-eket vezetô államtitkárok tevékenységében sem elvileg, sem gyakorlatilag nem vált szét a politikai és az államigazgatási funkció. Ezzel szemben az új szabályozás háromféle államtitkári tisztséget különböztetett meg: a ,,politikai" államtitkári pozíciót egyértelmuen politikai funkcióként hozták létre, míg a ,,közigazgatási", valamint a ,,címzetes" államtitkári posztokat közigazgatási jellegunek szánták. Az elképzelés szerint, amíg a politikai államtitkár a miniszter politikai, különösen parlamenti tevékenységét segíti, addig a közigazgatási államtitkár
,,kifejezetten az adott ágazat, az adott minisztérium legmagasabb beosztású közigazgatási tisztviselôje, [...] a címzetes államtitkár pedig a kormány munkájában a meghatározott feladatok ellátására kinevezett közigazgatási tisztviselônek számít".[34]
A tényleges szabályozás ehhez képest változott, amennyiben a címzetes államtitkár lényegében átkerült a ,,politikai szférába",[35] s a késôbbi gyakorlat szintén e tisztség jelentôsebb átpolitizálódását mutatta.
Az államtitkári pozíciók közötti különbéget természetesen a tisztségekre vonatkozó eltérô szabályozás is tükrözte. A politikai, valamint a címzetes államtitkár megbízatása e szerint a kormány megbízatásának megszunéséig tart, míg a közigazgatási államtitkárt határozatlan idôre nevezik ki. Leginkább azonban az eltérô funkciók fejezik ki e tisztségek különbözô természetét: a politikai államtitkár ,,elsôdleges" feladatául a törvény a miniszter országgyulési képviseletének elôsegítését jelölte meg; helyettesítési jogköre egyaránt kiterjedt a miniszter teljes köru parlamenti, s - tanácskozási joggal - a kormányülésen való helyettesítésére. A közigazgatási államtitkár fô feladata ezzel szemben a minisztérium hivatali apparátusának vezetése volt, a miniszter (politikai) irányítása alatt, ám a szakmai (és természetesen) a jogszabályi követelményeknek megfelelôen. Mindazonáltal az 1990-ben létrehozott elválasztás nem volt minden tekintetben következetes: egyfelôl a politikai államtitkárok idôvel több minisztériumban is elérték, hogy egyes szakmai, illetve a politikai funkciókhoz nem kötôdô funkcionális szervezeti egységek a közvetlen irányításuk alá kerüljenek, ami kétségtelenül feltörte, illetôleg lazította a merev szétválasztás struktúráját. Másfelôl azonban a közigazgatási államtitkárok politikamentessége sem valósult meg kifogástalanul, éspedig a szabályozás szintjén sem: az 1990-es törvénybe ugyanis bekerült egy olyan rendelkezés is, amely a közigazgatási államtitkárok parlamenti bizottsági meghallgatását írta elô, jóllehet az országgyulési meghallgatás intézménye nyilvánvalóan a kormány parlament általi politikai ellenôrzésének eszköze. Másodszor, a törvény azt is elôírta, hogy a politikai államtitkár akadályoztatása esetén, a miniszter megbízása alapján - az Országgyulés ülése kivételével - helyettesíti a minisztert, azaz helyettesítési jogköre kiterjedt például a kormányülésen való részvételre is, ami szintén politikai jellegu tevékenységet feltételezett.

A közigazgatási államtitkári tisztség átpolitizálódása
A jogi szabályozás következetlenségei mellett azonban a gyakorlatban is történtek olyan ,,keresztmozgások", amelyekkel a politikai és a közigazgatási államtitkárok át- és áttévedtek a másik oldalra, olyan példákat szolgáltatva a közigazgatási államtitkári pozíció átpolitizálódására, illetve a politikai államtitkári tisztség elbürokratizálódására, amelyek alapján az elmúlt években többen bírálták a kétféle államtitkári tisztség szándékolt éles elválasztását.
Ami a közigazgatási tisztség politizációját illeti, négy olyan jelenséget azonosíthatunk, amelyek - néha egyébként nem olyan egyértelmuen - ebbe az irányba mutatnak. Az elsô ilyen jelenség a közigazgatási államtitkári értekezletek nagy szerepe a tényleges kormányzati döntés-elôkészítésben. Ezt a fórumot, mely a Miniszterelnöki Hivatal élén álló közigazgatási államtitkár vezetésével és a tárcák közigazgatási államtitkárainak tagságával rendszerint keddenként ült össze a csütörtöki kormányülés ,,szakmai" elôkészítésének céljából, 1991-ben az Antall-kormány hozta létre.[36] A közigazgatási államtitkári értekezlet szerepe, illetve súlya a kormány döntéseinek elôkészítésében - általános vélemény szerint - folyamatosan nôtt.[37] A testületnek - bár feladata elvileg az egyes elôterjesztések kapcsán az államigazgatási egyeztetés során fennmaradt problémák megoldása, illetve az elôterjesztések ,,közigazgatási-szakmai" szempontú megtárgyalása volt, lehetôsége volt - lényegében minden más egyeztetés után - levenni egyes ügyeket a napirendrôl.
Nyilván nem javítottak a közigazgatási államtitkárok politikai pártatlanságának és elfogulatlanságának imázsán az olyan esetek sem, amikor egyes államtitkárokat alig vagy egyáltalán nem leplezett politikai feladatokkal bíztak meg. A leggyakrabban emlegetett példa az Antall- és a Horn-kormány Miniszterelnöki Hivatalát vezetô közigazgatási államtitkárok politikai bizalmi funkciója, vagy ezen túl is Kiss Elemér folyamatos kormányszóvivôi megbízatása, illetve az a törekvés, hogy miniszteri rangot kapjon. De más eseteket, vagy közigazgatási államtitkári megnyilatkozásokat is lehetne említeni.[38],,"
Ugyancsak az átpolitizálódás jele az is, ha a közigazgatási államtitkári kar és a politikai mezô között ,,átmozgások" vannak. Magyarországon azonban ez a fajta átjárás nem jellemzô. Az elmúlt évek során csupán három olyan minisztert neveztek ki, akik korábban közigazgatási államtitkárként is dolgoztak.[39]
A politizáció talán legbiztosabb formáját a politikai bizalmon alapuló kinevezések és a politikai célzatú felmentések jelentik. A ,,politikai kinevezések" fogalma azonban - bármennyire is érteni véljük tartalmát - eléggé problémás, mégpedig két ok miatt. Egyrészt ennek megítélése szinte elkerülhetetlenül szubjektív értékelésen alapul. Másrészt, mivel a közigazgatási államtitkári tisztség a politikai irányítás alá tartozó közszolgálat legmagasabb beosztása, minden bizonnyal szükségszeru, hogy a miniszter valamelyes bizalommal viseltessen saját közigazgatási államtitkára iránt, aki minisztériumának döntéshozatalában az egyik legfontosabb tényezô lesz. Ha a mindennapos munkában nehéz elválasztani egymástól a politikai és a közigazgatási-szakmai tevékenységet, akkor biztosan a közigazgatási államtitkárokéban a legnehezebb. Ezért hát célszerubb ennek a kategóriának a kereteit minél szukebbre vonni, még akkor is, ha ezáltal olyanok kerülnek ki belôle, akik tényleges muködését a politikai azonosulás jellemezte. Így hát csak az olyan kinevezéseket ajánlatos ,,politikaiként" jellemezni, amelyek nagy valószínuséggel a korábbi politikai érdemeken, vagy az olyan egyértelmu elkötelezettségen alapulnak, mint a párttagság. [Feltéve persze, hogy a szóban forgó párt része a kormánykoalíciónak, vagy legalábbis nem számít ellenzékinek. Ismereteim szerint például 1990-ben legalább négy olyan közigazgatási államtitkárt neveztek ki, aki MSZP-tag volt (akik persze párttagságukat felfüggesztették[40]). Az utóbbi esetek természetesen nem sorolhatók a pártazonosságon alapuló politikai kinevezések közé.] Itt jegyzem meg továbbá, hogy önmagában a politikai kinevezés nem feltétlenül jelenti azt, hogy a posztra alkalmatlan személy került - ahogy a politikailag semleges köztisztviselô kinevezése sem garantálja ezt. Csupán arról van szó, hogy a fentiek szerint definiált politikai megbízás gyakorlata nem felel meg annak a szétválasztásnak, amelyet 1990-ben intézményesítettek.
Nos, a nagy biztonsággal politikainak tekinthetô kinevezések az elmúlt években nem voltak gyakoriak a közigazgatási államtitkári posztokon, s ez igaz a helyettes államtitkári tisztségekre is. Ebbe a körbe 1990-ben csak Raskó György (MDF) földmuvelésügyi és Joó Rudolf honvédelmi helyettes, majd közigazgatási államtitkári, illetve Bába Iván (MDF) külügyi, Dobos Krisztina (MDF) muvelôdés- és közoktatásügyi és Fekete György (MDF) muvelôdésügyi helyettes államtitkári kinevezése sorolható. Egyes államtitkároknál - például Raskó György említhetô itt - a helyzet annyiban bonyolult, hogy pártorientációjuk csak ,,menet közben" vált ismertté, ezért nehezen megítélhetô, hogy kinevezésükkor pontosan milyen megfontolások játszhattak elsôdleges szerepet. Néhány olyan eset is elôfordult azután, amikor a vezetô köztisztviselô csak a késôbbiekben váltott politikai pályára. Közülük azonban csak hárman lettek politikusként miniszterek, hozzátéve, hogy mások politikai pályája más (pl. parlamenti vagy önkormányzati) irányba fordult.[41] A Horn-kormányban néhány közigazgatási és helyettes államtitkár látványos visszatérése említhetô itt,[42] bár egy részük kétségtelenül meglévô szakmai és igazgatási felkészültsége megkérdôjelezheti kinevezésük politikai jellegét. Az Orbán-kormányban két közigazgatási államtitkár sorolható egyértelmuen a politikai kinevezettek közé, és a helyettes államtitkárok közül is kb. öt-hat személy.
Ami a közigazgatási államtitkárok párttagságát illeti, az Antall-kormányban állítólag négyen a vezetô kormánypárt, az MDF tagjai voltak, a Horn-kormányban három MSZP-s és egy SZDSZ-es,[43] az Orbán-kormányban pedig legalább egy FIDESZ-es és egy kisgazda pártállású közigazgatási államtitkár dolgozott. Amennyiben ezek az adatok helytállóak, úgy azt mondhatjuk, hogy a közigazgatási államtitkári kar tagjainak kb. 4-8%-a volt valamelyik parlamenti párt tagja. A helyettes államtitkárokat illetôen nincs erre vonatkozó ismert adat.

A hivatali idôk
A politikai célzatú felmentések tekintetében bizonyos értelemben könnyebb, bizonyos értelemben nehezebb a helyzet megítélése. Könnyebb annyiban, hogy mivel a közigazgatási (és a helyettes) államtitkári pozíciókat állandónak feltételezték (vagy legalábbis olyanoknak, amelyek kormányváltáskor a folyamatosságot képviselik, azaz betöltôiket nem cserélik le automatikusan), a kormányváltáshoz kötôdô minden olyan felmentést politikai motívumokkal magyarázhatunk, amelyet nem az illetô köztisztviselô kezdeményezett. Ugyanakkor személycserék elvileg egy tiszta karrierrendszeru, valóban politikailag semleges köztisztviselôi kar élén is történhetnek, amennyiben például meghatározott feladatokra más, illetve új személyek alkalmasabbnak látszanak, azaz a személyi változások lehetnek ,,szakmai" alapúak is. Magyarországon azonban ez - megítélésem szerint - a rendszerváltást követôen csak kisebb mértékben érvényesült a közigazgatási jellegu államtitkárok cseréinek esetében. Ezt bizonyítja az államtitkári kar viszonylag nagy mobilitása, különösképpen annak fényében, hogy a személyi mozgások a választások utáni (vagyis az új kormányok felállásával párhuzamos vagy azt közvetlenül követô) idôszakra koncentrálódnak. De ezt támasztja alá az is, hogy - amint azt korábban igyekeztem bizonyítani - a magyar miniszterek csak szerény mértékben szakértôk, vagyis hivatalba lépésükkor csak esetlegesen, és politikusi muködésük kapcsán ismerik azt a minisztériumi apparátust, amelynek élére kerülnek.
Magyarországon 1990 májusa és 1998 vége közötti több mint nyolc év és három különbözô kormány megbízatási ideje alatt a közigazgatási államtitkárok átlagos hivatali ideje 24,2 hónap, azaz valamivel több mint két esztendô volt. Ez idô alatt összesen 54 közigazgatási államtitkár szolgált: az Antall-kormányban 14, a Horn-kormányban 13, az Orbán-kormányban pedig 14 ilyen pozíció volt, illetve van.[44] Egy parlamenti (és kormányzati) ciklus alatt átlagban két személy jut minden közigazgatási államtitkári posztra. A hivatali idôk megoszlását mutatja az alábbi tortadiagram:

Ez a kimutatás néhány megjegyzést kíván. A képet árnyalja, ha figyelembe vesszük, hogy a diagram tartalmazza a vizsgálatkor mindössze fél éve hivatalban lévô Orbán-kormány közigazgatási államtitkárainak hivatali idôit is. Márpedig amint mindjárt látni fogjuk, az államtitkárok cserélôdése jelentôs részben a kormányváltásokhoz kapcsolódik. Ez viszont azt jelenti, hogy az újonnan létrejött kormány közigazgatási államtitkárai személyeinek változása a következô három évben nem lesz olyan intenzív, mint egyéb, választási évet is tartalmazó idôszakokban, s így az Orbán-kormány megbízatásának elôrehaladtával az átlagos hivatali idô enyhe ütemben folyamatosan növekszik majd. Ezzel együtt igen figyelemreméltó, hogy a közigazgatási államtitkárok több mint egyharmada, mintegy 37%-a legfeljebb egy évig marad hivatalban. Ez többnyire a nem megfelelôen muködô rekrutációt mutatja: kb. egy év alatt derül ki véglegesen, hogy a minisztérium politikai vezetôi együtt tudnak-e muködni a szakapparátus vezetôjével vagy sem.[45] Akárhogy is, ez nem az államigazgatási csúcsvezetôi poszt stabilitását mutatja: ahol a legfôbb köztisztviselôk több mint fele legfeljebb két évig tölti be hivatalát, ahol közülük csupán egy személy szolgál folyamatosan immár a harmadik kormányváltás után is,[46] ott legalábbis nem érvényesül következetesen a folyamatosság és a stabilitás, a közigazgatási államtitkárok nem az állandóságot testesítik meg. Ugyanezt bizonyítja, hogy 1990 és 1998 között a közigazgatási államtitkárok 74%-ának megbízatása (illetve felmentése) valamelyik kormányváltáshoz kötôdött (az általános tapasztalatok figyelembe vételével az új kormány megalakulását követô három hónapig számolva). Márpedig ha a személycserék csaknem háromnegyede a politikailag más-más összetételu kormányok megalakulásához köthetô, akkor megkockáztatható az az állítás, hogy a tisztség betöltése jelentôs mértékben politikai szempontok mérlegelésén alapul. Megjegyzem, hogy az ilyesfajta ,,átpolitizálódáson" nem azt értem, hogy az új kormányok a közigazgatási államtitkári posztok háromnegyedére politikai kinevezetteket állítanának. S azt sem, hogy a közigazgatási államtitkári kart ,,bedarálná" a politika, hiszen a közigazgatási államtitkárok a miniszteri rekrutációban nem játszanak jelentôs szerepet (mint említettem már, 1990 óta csupán három korábbi közigazgatási államtitkárból lett miniszter). Ezzel szemben ,,politikai" mérlegelésen minden olyan szempont érvényesítését értem, amely eltér a folyamatosság vagy stabilitás önmagában vett értékétôl, s azt, hogy a politikai változás szinte automatikusan személycseréket indukál a közszolgálat vezetô tisztségeiben, ami önmagában a szándékolt szétválasztás ellen van. A politikai patronázs (vagyis amikor a kinevezés a politikai zsákmányrendszer alapján, az apparátus hatékonyabb politikai ellenôrzésének vagy a politikai jutalmazás céljából történik) a közigazgatási államtitkárok esetében csak elvétve (kormányonként egy-két esetben) érvényesül.[47] Ez azonban nem változtat azon a tényen, hogy Magyarországon a kormányváltás nem csak a kormányzati posztokat betöltô politikusok személyének kicserélôdését jelenti. Antall József kormánya 1990-ben a korábbi minisztériumi vezetôk mintegy 64%-át cserélte le: 14 államtitkára közül kilencen voltak ,,újak", s csak négy korábbi miniszterhelyettes és egy államtitkár maradt a helyén (pontosabban került az akkor létrehozott közigazgatási államtitkári székbe). A Horn-kormányban a személycsere mértéke ezen a poszton 69%-os volt; itt 13 államtitkár közül volt 9 új.[48] Ennél is jelentôsebb volt a változás mértéke 1998-ban: a közigazgatási államtitkárok 86,6%-a új személy volt, a 15 államtitkár közül csupán kettô maradt a helyén.[49]
Ha a közigazgatási államtitkárok rekrutációs csatornáit nézzük, már említettem, hogy a politikai patronázs mértéke alacsony. A legfôbb rekrutációs bázis maga a minisztériumi apparátus, annak is felsô- vagy felsô középvezetôi rétege. Az Antall-kormány idején például nyolcan helyettes államtitkárból váltak a minisztériumi apparátus vezetôivé, igaz, jellemzôen olyan közigazgatási államtitkárokat felváltva, akiket ,,menet közben" váltottak le, s a gyors helyettesítés nyilván ilyen módon volt a legkönnyebben megoldható. A Horn-kormány idején 6 korábbi helyettes államtitkárt neveztek ki közigazgatási államtitkárrá, míg az Orbán-kormány csak egy korábbi helyettes államtitkárt ,,léptetett elô" megalakulásakor (de menet közben adott esetben nyilván ugyancsak számításba veszi majd saját helyettes államtitkárait). Ritkán ugyan, de ennél alacsonyabb (fôosztályvezetôi) szintrôl is közvetlenül a közigazgatási államtitkári székbe lehet jutni. A Horn-kormánynál, és egy-két esetben az Orbán-kormánynál megfigyelhetô, hogy mintegy ,,visszavettek" olyan személyeket, akik korábban már betöltöttek vezetô tisztségeket, de az ,,elôzô" kormány alatt valamilyen okból kegyvesztettek lettek[50]... ez egyébként még miniszterekre is igaz (lásd Pintér Sándor korábbi rendôr-fôkapitány belügyminiszteri kinevezését 1998-ban).
Érdekes lehet a közigazgatási államtitkárok korösszetétele és végzettség szerinti megoszlása. Az Antall-kormányban a jogász és közgazdász végzettség (6:4 arányban) dominanciája mellett akadt egy-egy muszaki és katonai végzettségu államtitkár. Bár a Horn-kormány vezetô tisztviselôinél is akad egy-két különlegesnek számító (pl. bölcsész) diploma, a jogi végzettség itt már dominánsabb (a 13-ból 8 fônek volt jogász diplomája). Ez a tendencia vélhetôen folytatódni fog a jövôben is, hiszen nálunk a vezetô köztisztviselôi pályához hagyományosan a jogi diplomát tartják a ,,legjobb" végzettségnek.
Az Antall-kormány közigazgatási államtitkári kara meglepôen fiatal volt: az átlagéletkor mindössze 43,5 év volt.[51] A legfiatalabb államtitkár mindössze 32 éves volt, a legidôsebb 57. A Horn-kormány vezetô köztisztviselôit az ,,ötvenesek" alkották; az átlagéletkort csak két fiatal (40 év alatti) államtitkár vitte 50 év alá (48,3 év az átlag). Az Orbán-kormány minisztériumi vezetôinek korátlaga 45,5 év. Egyébként itt a legnagyobb az életkori szóródás: a legfiatalabb államtitkár 33, a legidôsebb 68 éves volt kinevezésekor.
A helyettes államtitkárok rekrutációja
Ami a helyettes államtitkárokat illeti, az Antall-kormány megalakulásától az Orbán-kormány megalakulásáig eltelt nyolc esztendô alatt összesen 161 helyettes államtitkárt neveztek ki. Ezt a számot különösen annak fényében értékelhetjük, ha tudjuk, hogy a két ciklus idején a 13, illetve 14 minisztériumban, illetve a Miniszterelnöki Hivatalban 4-4 helyettes államtitkár muködhetett. Az Antall-kormány idôszakában az 56 helyettes államtitkári helyre összesen 93 személyt neveztek ki, a Horn-kormány alatt 101-et.
A helyettes államtitkári pozíció szintén nem jellemezhetô különösebb stabilitással - e posztokon a személycserék szintén jelentôs mértékben a kormányváltásokhoz kötôdnek. 1994 nyarán a Horn-kormány a helyettes államtitkárok mintegy 40%-át cserélte le.[52] A 48 betöltött tisztségbôl 20 poszton volt változás. Az Orbán-kormány megalakulása csaknem ugyanilyen mértéku személycserével járt: a betöltött 53 pozícióból 20 helyen volt változás.[53]^, [54] Ez kb. 37%-os aránynak felel meg. Egyébként jól megfigyelhetô, hogy a személyi változások a hagyományosan ,,politikusabbnak" tartott tárcáknál többnyire alaposabbak: 1994-ben például a Honvédelmi és a Külügyminisztérium valamennyi közigazgatási és helyettes államtitkárát lecserélték, míg 1998-ban a HM-nél váltottak le (egy helyettes államtitkár kivételével) mindenkit. Hozzáteszem, a hivatali idô rövidsége, vagy a személycsere nem jelent feltétlenül instabilitást vagy politikai befolyást; a személyzeti változások oka ugyanis néhány esetben a hivatali ranglétrán való elôlépés. Természetesen teljesen rendjén való, ha a változás azért szükséges, mert a helyettes államtitkárt közigazgatási államtitkárrá nevezik ki. Ez azonban - ellentétben a karrierrendszeru közszolgálati rendszer normális következményeivel - Magyarországon nem különösebben jelentôs mértéku: az 1990 óta kinevezett kb. 180 helyettes államtitkár közül csak 15-en lettek közigazgatási államtitkárok.
Érdemes két további megjegyzést tenni. Elôször is, a változás nem minden esetben az új kormány muve: eddig minden kormányváltáskor több olyan, a politikailag semleges köztisztviselôi kar elve mellett meglepô eset is történt, amikor a helyettes államtitkár nem várta meg az új kormány intézkedését, hanem maga hagyta el a tárcát. Bár az ilyen tárcaelhagyások nem mindegyike köthetô politikai motívumhoz, az biztos, hogy többen - pl. mert a korábbi kormánypártok valamelyikének jelöltjeként indultak az országgyulési választásokon[55] - politikai okok miatt mentek el. A cserék aránya elvileg ennél is magasabb, ha figyelembe vesszük, hogy a választásokat megelôzô évben a megüresedett helyettes államtitkári pozíciókra gyakran már nem neveznek ki új személyt. Ezért a választások idôpontjában mindig van néhány üres helyettes államtitkári poszt.
Másodszor, a nagyarányú személycserék, a ,,tisztogatások", ,,nagytakarítások" az általános tendenciáktól függetlenül is történhetnek, a miniszter szélesköru személyzeti jogköre miatt. A miniszter - vagy a mögötte álló párt - politikai elképzelései néha az ilyesfajta személyi változásokban öltenek testet (vagy merülnek ki), ilyenkor azonban nem csupán a minisztérium közigazgatási felsôvezetôi, hanem a középvezetôk is érintettek lehetnek, sôt... Így például 1990 után a Földmuvelésügyi Minisztérium, 1998-ban a Környezetvédelmi Minisztérium esett át alapos személycseréken.
A helyettes államtitkárok rekrutációs bázisai közül többé-kevésbé hasonló jelentôsége van:
* a minisztériumi apparátusnak,
* a tárca tevékenységi körével kapcsolatos tevékenységet ellátó magáncégek vezetôinek,
* az adott minisztérium saját intézményei, központi vagy területi szervei vezetôinek, végül
* a tárcaspecifikus magán- vagy közintézményeknek (mint pl. a muvelôdés és közoktatásügy esetében az oktatási intézményeknek, a külügynél a nagyköveti karnak stb.).
Ezek logikus karrierutaknak tekinthetôk, ám feltunô, hogy nincs kiemelkedô szerepe a minisztériumi elômenetelnek. Márpedig az olyan karriertípusú, az élethivatásszeruségen alapuló közszolgálati rendszerben, mint amilyennek a magyar köztisztviselôi kart szánták, ez lenne természetes. Ehhez képest meglepô, hogy például a megfelelô politikai kapcsolatokkal rendelkezô egyetemi oktatóknak egy kormányváltáskor statisztikailag éppolyan esélyük van valamelyik minisztérium helyettes államtitkári tisztségének megszerzésére, mint mondjuk az illetô tárca olyan fôosztály-vezetôinek, akik mondjuk legalább tíz éve járják a minisztériumi lépcsôfokokat.
Az 1998-as kormányalakításkor több olyan helyettes államtitkári kinevezés is elôfordult, melynél a jelölt pártállása játszhatott elsôdleges szerepet. Már az 1998-ban kinevezett közigazgatási államtitkároknál is láttunk példákat a politikai patronázsra, a helyettes államtitkároknál ez a gyakorlat lényegében újnak tekinthetô.[56]
A viszonylag rövid hivatali idô, a kormányváltásokhoz kapcsolódó jelentôs mértéku személyi változások és a politikai patronázs alapján történô kinevezések a helyettes államtitkári tisztség viszonylagos átpolitizáltságát jelzik. Ez nem olyan erôs ugyan, mint a közigazgatási államtitkároknál, de sokkal jelentôsebb, mint az egy karrierrendszeru, a politikai semlegesség elvét érvényesíteni kívánó közszolgálati rendszerben várható volna.
A politikai és a címzetes államtitkárok
A politikai államtitkárok mind funkcióikat, mind a minisztérium szervezetében betöltött tényleges szerepüket, mind pedig rekrutációjukat illetôen jelentôsen eltérnek az adminisztratív típusú közigazgatási és helyettes államtitkári tisztségektôl. Ôk valójában olyan ,,junior miniszterek", akik akár miniszterek is lehetnének - pártbeli pozíciójuk vagy a koalíciós pártok közti osztozkodás az oka, hogy csak második számú politikai vezetôi minisztériumuknak. Az 1990 óta eltelt években nem volt egyértelmu e tisztség fejlôdésének iránya: azt lehet mondani, hogy a különbözô kormányok különbözô célok elérésében vették hasznukat saját politikai államtitkáraiknak. Mint ismert, a gyakorlat például változó az ún. ,,tiszta" és a ,,vegyes" minisztériumok alakítása ügyében, vagyis amikor a miniszter és a politikai államtitkár nem ugyanabból a pártból kerül ki: amíg az Antall-kormány egyértelmuen, 11:2 arányban a vegyes minisztériumi felállást preferálta,[57] a Horn-kormány minisztériumaiban 7:5 volt az arány a tiszta tárcák javára. Az Orbán-kormánynál ismét a vegyes pártállású minisztériumi vezetés a domináns, ám itt figyelembe kell venni, hogy ez csak akkor igaz, ha a FIDESZ MPP-hez formálisan nem kötôdô ,,független" minisztereket az ,,eltérô pártállású" minisztériumi vezetôkhöz soroljuk.
A politikai államtitkárok rekrutációja nagyon hasonlatos a miniszterekéhez: lényegében kivétel nélkül pártpolitikusok, s jelentôs a koalíciót alkotó pártok vezetô testületi tagjainak hivatalviselése ezen a poszton. A miniszteri kiválasztásnál itt némileg gyakrabban fordul elô azonban, hogy országosan vagy akár a pártközvéleményben csak kevéssé ismert politikusokat állítanak ilyen pozíciókba (pl. vidéki önkormányzati elôélettel).
Bár a politikai államtitkári funkció ideális tisztség a késôbbi miniszterré váláshoz, hiszen egyaránt alkalmat nyújt a politikai képességek és lojalitás bizonyítására, valamint államigazgatási tapasztalatok szerzésére, ez a rekrutációs csatorna csak kevéssé érvényesül a miniszteri kiválasztódásban: az 1990 óta kinevezett 73 politikai államtitkár közül mindössze hatan váltak késôbb a kormány tagjává (négyen az Antall-kormány, ketten a Horn-kormány idején). Ennek az is az oka lehet persze, hogy eddig minden választás után új összetételu kormány alakult, ám az átlagban kétévenként történô minisztercserék mégis módot adtak volna a politikai államtitkárok miniszterré válására. A személyi cirkuláció és mobilitás, valamint a hivatali idô ugyancsak hasonlatos ahhoz, amit a minisztereknél már láttunk.
Végezetül érdemes egy pillantást vetni a címzetes államtitkárokra. Az Antall-kormány idején összesen 14, a Horn-kormány alatt 8 címzetes államtitkárt neveztek ki. Az államtitkárok jogállását is szabályozó 1997-es törvény már nem tartalmaz ilyen tisztséget - meghatározott kormányzati feladatokra politikai államtitkárt lehet kinevezni (helyette). Bár mint utaltam rá, az eredeti elképzelések szerint a címzetes államtitkári tisztség közigazgatási pozíciónak számított volna, mire az elképzelésekbôl döntés lett, addigra a poszt jellege politikaivá vált. Ezt erôsítette meg a késôbbi címzetes államtitkárok tevékenysége is, noha bizonyos feladatok (pl. a köztársasági megbízottaké) elvileg tisztán közigazgatási természetu volt, valamint az is, hogy a kormány többnyire politikai kinevezetteket bízott meg ilyen feladatokkal, illetve tisztséggel. Így hát a címzetes államtitkári tisztségben azt kell látnunk, ami ténylegesen volt: valamely konkrét kormányzati feladat ellátásához járuló címet, amely egy idô után már önmagában jelezte, hogy az adott tisztséget illetve teendôt a kormány politikai feladatnak tekinti. Azt kell tehát mondanom, hogy a kormányfô személyes tanácsadói, a Miniszterelnöki Kabinetiroda vezetése, illetve néhány, jellegét tekintve alig-alig államigazgatásinak tekinthetô hivatal (pl. a Határon Túli Magyarok Hivatala vagy a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal) vezetése politikai bizalmi funkciók. Ezért az 1997-es megoldás (mely lényegében ,,egységes" politikai államtitkári tisztségrôl szól) csupán az 1990 óta történt fejlôdést ismerte el, egyszerusítve a helyzetet.
A politikai és a közigazgatás ,,klasszikus" szétválasztása: érvek és ellenérvek
A probléma
A politika és a közigazgatás szétválasztásának kérdése történetileg akkor vált aktuálissá, amikor a politikai irányítást demokratikus választásokon megbízatást nyert kormányzati politikusok vették át. A politikai váltógazdálkodás, a versengô többpártrendszer keretei között különös jelentôséget nyert a közigazgatás politikai semlegessége. Az állam közigazgatási szakapparátusának ugyanis képessé kellett válnia arra, hogy biztosítsa az állam folyamatos és szakszeru muködését akkor is, ha a kormánypolitika iránya - és szereplôi - megváltoznak.
A közigazgatás semlegessége elsôsorban a bürokrácia depolitizálása útján valósítható meg. Csakhogy a köztisztviselôi kar legfôbb feladata éppen a politikai akaratként is felfogható állami-kormányzati döntések végrehajtása, sôt elôkészítése. A tevékenység maga szorosan kapcsolódik a politikához. Ez az a paradoxon, mely a szétválasztás problémáját immár klasszikussá tette. Hogyan egyeztethetô össze a bürokrácia politikai semlegességének követelménye a politikai irányítással, illetve a kormányzati hatalom iránti nélkülözhetetlen politikai lojalitás követelményével?
A köztisztviselôi kar kívánatos politikai magatartásának kérdése - mint láttuk - már a rendszerváltás kezdetén felmerült, s egyfajta megoldást is nyert. Az ezzel kapcsolatos viták azonban korántsem zárultak le. A probléma e semlegesség jellegének, természetének meghatározásában áll. Még sok olyan esetben is ennek értelmezésérôl van szó, amikor látszólag csupán szervezeti, strukturális javaslatok vagy politikai értékelések látnak napvilágot.
Azok az elméleti álláspontok, amelyek 1990 óta témánkkal kapcsolatban egyáltalán azonosíthatók, két szélsô felfogás közé helyezhetôk: az egyik szerint a kormányzati munkában helyes, sôt esetleg erôsíthetô is a politikai és a szakmai elemek szétválasztása.[58] Az ezzel szembeni álláspont szerint viszont a szétválasztás nem lehetséges teljesen, s nem is szükséges: vagy a vezetô köztisztviselôk tevékenysége az, amely szükségszeruen átpolitizálódik, vagy fordítva, arra van szükség, hogy a politikus miniszterek professzionalizálódjanak.[59],,",," Az utóbbi különbség alapján persze ezek a vélemények egymással is szöges ellentétben állhatnak, hiszen egyáltalán nem ugyanaz, ha a bürokrácia politizálódik, mint ha a politika bürokratizálódik, de abban közösek, hogy a politika és a közigazgatás elválasztását - bármely ok miatt - illuzórikusnak, szükségtelennek vagy helytelennek látják.
Abban azonban valószínuleg mindenki egyetért, hogy egyrészt szükséges a köztisztviselôi kar bizonyos értelmu politikai semlegessége, másrészt pedig a mindenkori kormányzati politikához való lojalitása. E követelmények tartalma azonban már nem ilyen egyértelmu. Vannak, akik szerint a köztisztviselôk depolitizáltsága pártpolitika-semlegességet, de nem politikai semlegességet jelent. ,,Paradox helyzet", hogy a köztisztviselôi karnak úgy kell a kituzött politikát érvényre juttatnia, hogy eközben politikailag mindvégig intakt maradjon.[60] Ez nyilván azt jelenti, hogy a bürokrácia tevékenysége nem választható el élesen a politikai cselekvési formáktól, de a köztisztviselô munkáját nem befolyásolhatják személyes pártpolitikai preferenciái. A leggyakrabban azonban csupán általában emlegetik a ,,politikai semlegesség" követelményét, nyilván az 1990-ben kialakított kormányzati struktúra filozófiáját követve. Mint láttuk, ez a felfogás a kormányzati munkában intézményesen szétválasztotta a politikai és a szakmai-közigazgatási elemeket. E felfogás rugalmatlansága egyébként késôbb oldódott, a 90-es évek elejének néhány tapasztalata alapján ugyanis 1997-ben módosították a Köztisztviselôi Törvényt, lehetôséget teremtve a politikai fôtanácsadók és tanácsadók, vagyis politikai tevékenységet végzô, az adott kormányzati ciklushoz kötôdô köztisztviselôk kinevezésére.[61] Ezzel - hosszabb idô óta meglévô tényleges igényt kielégítve - mintegy ,,ütközôzónát" hoztak létre a politikai és a köztisztviselôi állások között. Ez azonban szerintem kiinduló problémánkat nem oldotta meg, hiszen a politikai tanácsadói állásokba kinevezett személyek nem tartoznak sem az adott minisztérium vezetô politikusai, sem vezetô köztisztviselôi közé. Ôk a korábbiakban is a minisztériumokban dolgoztak, de tevékenységük politikai jellegét a Ktv. korábban nem ismerte el. Ez az új jogi státus tehát nem érinti az államtitkári tisztségek átpolitizálódásának kérdését. A közigazgatási típusú államtitkárok politikai semlegességét továbbra is sajátos jogállásuk intézményei hivatottak garantálni.
A vezetô köztisztviselôk politikai semlegességének vagy függetlenségének vélt ,,klasszikus" magyarázatával szemben a szakirodalomban Körösényi András lépett fel a leghatározottabban.[62] Körösényi szerint a bürokrácia politikai neutralitása irreális követelmény. A politikai semlegesség ugyanis azon a feltételezésen alapul, hogy a bürokrácia feladata csupán a politikai döntések végrehajtása. A valóságban azonban ez nem így van; a köztisztviselôk a gyakorlatban nem csak a döntések végrehajtásában, hanem elôkészítésében is részt vesznek, és jelentôs befolyásuk lehet a döntések tartalmára is. Sôt, maga a végrehajtás sem mentes a politikától.
,,A közigazgatás informális hatalommal rendelkezik a döntéshozatalban és formális diszkrécióval (szabad mérlegelési joggal) a végrehajtás jelentôs területein, így nemcsak adminisztratív funkciót tölt be, de politikai szerepe is van."[63]
Ezen kívül a bürokrácia politikától való függetlensége sem képzelhetô el: a közigazgatás a modern politikai rendszerekben mindenhol politikai irányítás alatt áll, és a vezetô közhivatalnokok kiválasztása részben a politikai patronázs körébe tartozik, azaz betöltésük politikai szempontoktól függ.
Mások szervezeti oldalról bírálták a szétválasztás intézményesített gyakorlatát. Sárközy Tamás több tanulmányában is a politikai államtitkári státus eltörlését javasolta, ,,egységes" minisztériumok létrehozása mellett. Ezért a közigazgatási és a politikai államtitkárok közti különbséget fel kell számolni, s csak közigazgatási típusú (igaz, abból háromféle) államtitkári tisztséget kellene felállítani. A szétválás ellen hatna a ,,szakértôi kormány" javaslata is. Ennek jegyében a miniszteri rekrutáció során arra kellene törekedni, hogy a kinevezendô miniszter valóban tárcájának szakmai irányítója legyen, aki képes a tárcán belüli koordináció felügyeletére. Egyszóval, a kormányzati munkában a szakmai elemek jelentôs megerôsítésére van szükség.[64] Sárközy nem teoretikus alapról támadja a politikai és a szakmai elemek szétválasztását. Szerinte Magyarország sajátos helyzete követeli meg egyfajta szakértôi kormányzás kialakítását; az ország jelenlegi (1995-ös!) helyzetében ugyanis válságmenedzselésre van szükség, és a speciális feladat indokolja a politikai elem visszaszorítását a kormányzati struktúrában és muködésben egyaránt.
Ismét mások - kevésbé markáns módon - a kormányzati feladatok szétválasztását csupán egy, bár lényeges ponton javasolták módosítani: az elmúlt években ugyanis gyakran hivatkoztak arra, hogy a magyar minisztériumi struktúrában a politikai államtitkári tisztség nem vált be, funkciótlannak bizonyult, esetleg felesleges belsô konfliktusokat okozott (a közigazgatási államtitkárral való minisztériumon belüli versengéssel), s ezért célszeru lenne ezt a posztot megszüntetni.[65]
Ahhoz, hogy az említett problémákat illetôen megfelelô véleményt alakíthassunk ki, szükség lehet a 2. részben megvizsgált és bemutatott helyzet magyarázatára. A közigazgatási típusú államtitkári tisztség átpolitizálódása ugyanis olyan tény, mely a kormányzati rendszer fejlôdésének bizonyos körülményeibôl szinte törvényszeruen következett, s e feltételek változatlansága esetén ez a tendencia tovább tarthat vagy még meg is erôsödhet. Ha azonban ezt sikerül kimutatnunk, akkor például továbbra is nyitott maradna a politika és közigazgatás szétválasztása helyességének vagy lehetetlenségének kérdése, azaz nem kellene automatikusan elfogadnunk a közigazgatási felsôvezetôk tisztségének szükségszeru átpolitizálódásának érvét. Másfelôl azonban azt is látnunk kell, hogy a kormányzati struktúra megítélése sohasem függetleníthetô az egyéni értékeléstôl, mely gyakran nem közigazgatástani szempontokon kell hogy nyugodjék, hanem elsôsorban a politikai rendszer törvényszeruségeinek figyelembe vételén. A politikai államtitkári pozíciók megtartásának vagy megszüntetésének kérdése például biztosan nem válaszolható meg formális igazgatási-szakmai alapon, bármennyire szívesen is eltekintenénk politikai értékelésektôl.

A köztisztviselôk politikai semlegessége elvének tartalma
Ha a kérdést úgy tesszük fel, hogy egy olyan rendszerben, amelyben szétválasztják a politikai és a közigazgatási tisztségeket, lehetséges-e a vezetô köztisztviselôk politikai semlegességének megôrzése, vagy ez csupán illúzió, ahogy azt Körösényi András mondja, akkor helyes pontosan megállapítanunk, hogy mit is jelent, vagy mit jelentsen a köztisztviselôk politikai semlegessége.
Elôször is, azt talán egyszerubb megmondani, hogy mit nem jelent. Szerintem a kívánatos köztisztviselôi etika semmiképp sem tartalmazhatja a politikától való függetlenséget. Az államtitkárok biztosan nem függetlenek a politikától, s nem csak azért, mert döntéseiknek vagy a döntésekben való közremuködésüknek szükségszeruen politikai következményeik is vannak. A vezetô köztisztviselôk politikához való viszonyát nyilvánvalóan nem a függetlenség, hanem ellenkezôleg, a függôség határozza meg. A közigazgatásnak egy jogállamban - mint láttuk - politikai irányítás alá kell tartoznia. A közigazgatás sokat emlegetett ,,relatív autonómiája" persze jogilag és szociológiailag is igaz: a politikai irányításnak természetesen határt szabnak a hatályos jogszabályok, s ténylegesen a közigazgatás tevékenységének nagy része automatikusan, illetve önállóan folyik; még erôs politikai irányítás sem képes folyamatos és teljesköru kontrollt gyakorolni a 300-600 fôs minisztériumok muködése felett. A politikai kontroll (leszámítva a köztisztviselôi jogállású tanácsadókat) közvetlenül leginkább az államtitkárok tevékenységére terjed ki - a minisztériumok köztisztviselôinek 1-3%-ára. Mi azonban most épp ezzel az 1-3%-kal foglalkozunk, s ôk jogilag, tevékenységük fôirányát tekintve pedig ténylegesen is a miniszter irányítása alá tartoznak.
Szükséges azután a köztisztviselôk politikai semlegességét elválasztanunk a pártatlanság etikai követelményeitôl. A nyugati szakirodalomban többen szívesebben beszélnek pártatlanságról (impartiality), mint semlegességrôl. Bár a semlegesség-pártatlanság együttes értelmezése a hazai irodalomban is elôfordul, a magam részérôl inkább ahhoz a felfogáshoz csatlakoznék, amely a pártatlanságot az ügyfelekkel, illetve a közigazgatási tevékenység érintettjeivel szembeni magatartás követelményeként, meghatározó irányelveként értelmezi. Ez azt jelenti, hogy a köztisztviselôknek - tevékenységük közhatalmi, illetve közérdeku jellegébôl következôen, valamint a legalitás követelménye miatt - munkájuk során részrehajlás nélkül, egyenlôen kell kezelniük az ügyfeleket, csak törvényes különbséget tehetnek közöttük, tevékenységüket elfogulatlanul stb. kell végezniük. Amíg a semlegesség a köztisztviselôi kar, mint rendszer ,,inputjait" kell hogy jellemezze, addig a pártatlanság a közigazgatás ,,outputjaival" szembeni követelmény:

Semlegesség Pártatlanság
Politika Ügyfelek
A köztisztviselôk politikai semlegességének elvével - bármit is jelentsen az - bizonyosan a vezetô köztisztviselôk tevékenységének részben politikai vagy kvázi-politikai jellege jelenti a legnagyobb kihívást. A minisztériumi közigazgatási felsôvezetôk munkája olyan elválaszthatatlanul kapcsolódik össze a politikai döntésekkel, hogy sok esetben kétséges lenne a szakmai és a politikai tevékenység megkülönböztetése. Az adminisztratív típusú államtitkárok munkája számos ponton összefonódik a politikai döntéshozatallal, a politikai döntések vezetôi köztisztviselôi befolyásolásának számos pontja illetve módja van. Ezek közül a legfontosabbak a döntéskezdeményezés, a döntések elôkészítése, a szakmai egyeztetés, a döntéshozatalban való esetleges részvétel (pl. végrehajtási rendelkezések esetén) és a döntés végrehajtása során érvényesített mérlegelés, értelmezés.[66]
Mit jelenthet hát mindezek után a semlegesség követelménye? A semlegesség elvileg azt jelenti, hogy a semleges fél nem foglal állást vitás kérdésekben. Az államtitkárok esetében azonban ez vagy a kormányhoz való lojalitás elvetését jelentené, vagy olyasfajta szabályozást, amely kategorikusan megtiltana minden olyan megnyilvánulást, amely politikailag vitás ügyre vonatkozik.
A köztisztviselôk politikai semlegességének követelményét ezért szerintem célszerû olyan szûken meghatároznunk, amennyire csak lehetséges, annak érdekében, hogy ne kerüljünk ellentmondásba a politikai lojalitás fentebb kifejtett ellentétes értelmû alapelvével, valamint a gyakorlattal. Szükséges továbbá szem elôtt tartanunk, hogy a köztisztviselôk politikai semlegessége nem önmagában vett normatív érték. Inkább olyan eszköz, amely elvileg lehetôvé teheti a közigazgatás folyamatos szakmai mûködését, stabilitását a politikai váltógazdálkodás rendszerében. Elsôdleges érdek szerintem ez utóbbihoz fûzôdik, s elsôsorban ezt szolgálja a neutralitás követelménye. Ezért annak olyan tartalmat kell tulajdonítanunk, ami biztosíthatja ezt a stabilitást és a szakmai racionalitásba vetett bizalmat úgy, hogy nem ad okot politikai bizalmatlanságra. Sôt, egyenesen azt is lehetôvé teszi, hogy egy politikai váltás esetén a kormányzat politikusai lojalitást remélhessenek a köztisztviselôi kartól. Ez szerintem leginkább két követelmény érvényesítésével érhetô el.
1. A köztisztviselôkkel, különösen a csúcspozíciókat betöltôkkel szembeni követelmény lehet, hogy személyes politikai preferenciáik ne legyenek azonosíthatók. Ezt a Ktv. politikai összeférhetetlenségi szabályai és egyéb etikai normák (pl. politikai nyilatkozatok tételének tilalma) megfelelôen biztosíthatják. A köztisztviselôknek ezek szerint tartózkodniuk kell a nyilvános politikai állásfoglalásoktól, különösen ami pártszimpátiáikat illeti.
2. A köztisztviselôket mentesíteni kell a politikai funkciók ellátása alól. Ez különösen két dolgot jelenthet. Egyrészt el kellene érni, hogy a közigazgatási döntéshozatalban való részvételük szakmai alapon történjék. Miután bizonyos tevékenységformák esetén a politikai és a szakmai elemek elválasztása felettébb nehéz dolog, valójában egy olyan bürokratikus ethosz, illetve, másfelôl, a közszolgálatba vetett olyan bizalom kialakítását értem ez alatt, mely a köztisztviselôk döntéshozatalban való részvételének alapvetôen szakmai, ésszerûségi, valamint törvényességi jelleget tulajdonít. Ez tehát nem valamiféle bevezetendô intézkedést jelent, hanem egy elérendô célt. A politikai döntésekre való köztisztviselôi befolyást nem tagadni vagy kiküszöbölni kell, hanem elfogadhatóvá kell azt tenni, a vezetô köztisztviselôk olyan, szakmai alapú részvételével, amit a teljesítmény, a szakértelem és a hosszú hivatali idô hitelesít. Ennél is fontosabbnak tartom azonban, hogy a köztisztviselôket szigorúan mentesíteni kellene a tárcapolitika nyilvános képviseletének teendôi alól. A minisztériumi döntések politikai képviselete - szemben a mai magyar gyakorlattal és a rendszerváltás óta kialakult hagyományokkal - nem köztisztviselôi feladat, hanem a tárca politikai vezetésének dolga. Az adminisztratív típusú államtitkárok tevékenységével szembeni politikai bizalmatlanság szerintem jelentôs mértékben abból ered, hogy jelentôs részben a közigazgatási és helyettes államtitkárok jelenítik meg, képviselik a tárcapolitikát, ezért azonosítják ôket a kormányzati tevékenység politikai vonásaival és sajátosságaival. A minisztérium szándékainak és döntéseinek képviselete persze részben igazgatási-szakmai tevékenység is. Az államtitkárok a tárca álláspontját nyilvánvalóan képviselhetik - sôt, esetenként célszerû lehet hogy képviseljék - az államigazgatási típusú egyeztetéseken. Ennek köre azonban szerintem jól meghatározható, illetve korlátozható. Mindenesetre az ilyen típusú tárcaképviselet elvileg nem kívánja meg a vezetô köztisztviselôktôl, hogy politikailag is exponálják magukat minisztériumuk irányvonala mellett, miközben mégis biztosítja lojalitásukat.

Következtetések
Az alábbiakban röviden három problémával foglalkozom. Azt nem gondolnám, hogy a közigazgatási típusú államtitkári tisztségek átpolitizálódása, a politikai államtitkári pozíció létjogosultsága és az ún. ,,szakértôi kormány" kérdése csak egyféle módon lenne értelmezhetô, vagy csak egyetlen helyes értékelés lenne. Ezért csupán saját értékelésem és következtetéseim azon elemeit említeném meg itt, amelyekre - mint az egyik lehetséges értelmezés érveire - más értékeléseknek megfelelô ellenérveket kellene találniuk.

A közigazgatási államtitkári tisztség
átpolitizálódásának okai és következményei
A közigazgatási típusú államtitkárok rekrutációja Magyarországon azt mutatja, hogy ezek a közigazgatási csúcspozíciók jelentôs mértékben átpolitizálódtak. A valódi kérdés szerintem inkább az, hogy ez miért következett be az 1990-ben elképzelt éles szétválasztás ellenére. Véleményem szerint ez nem magyarázható kielégítôen olyan formális logika alapján, mely szerint a tevékenység jellege önmagában annyira átpolitizált, hogy az szükségszerûen belerántja a vezetô köztisztviselôket a politikába. A brit közszolgálat tevékenysége - gondolom - ugyanúgy kapcsolódik a politikához, a rendszer mégis sokkal kevésbé átpolitizált, mint a magyar, s ez a Civil Service mûködését illetôen nagyon is eltérô következményekkel jár (pl. valóban életpályaszerû közszolgálattal, valóságosabb folyamatossággal, stabilitással stb.). A tevékenység politikai jellege ezért önmagában szerintem nem elégséges magyarázat. Magyarországon a közigazgatási és helyettes államtitkári kar átpolitizáltságának és relatív instabilitásának alapvetôen a politikai irányítás gyenge, illetve szelektív volta az oka. Megítélésem szerint nálunk a közigazgatás politikai ellenôrzése összességében nem megfelelô; a tényleges kontroll túlságosan szelektív. Meghatározott ügyekben ugyan nagyon erôs és látványos lehet - gyakran tûnik úgy, hogy tisztán pártpolitikai érdekek nyilvánvaló szakmai, hasznossági megfontolások fölébe kerekednek. Többnyire azonban a politikai elit csupán reagál olyan apparátusi kezdeményezésekre, amelyek tényleges tartalmát nagyobbrészt a bürokrácia határozza meg. A politikai irányítás hiányában aztán a közigazgatás - mindenekelôtt az államtitkárok személyén keresztül - benyomul a kormányzás olyan területeire, amelyeket politikusai szabadon hagytak. Elsôsorban nem arról van tehát szó, hogy a politika túlságosan ,,meghódította" a közszolgálatot, s a maga képére formálta a közigazgatás mûködését, hanem fordítva: a közigazgatás tölti ki azokat a réseket, amelyeket a politika szabadon hagy. Ennek legnyilvánvalóbb bizonyítéka a közigazgatási államtitkári értekezlet növekvô szerepe a kormányzati döntéshozatalban. Ez lényegében csak akkor és annyiban szorult vissza, amikor és amennyiben a politikai egyeztetés (pl. az ún. Koalíciós Érdekegyeztetô Tanács 1994 és 1998 között) intézményesült, vagy ténylegesen mûködött. A közigazgatási államtitkári értekezlet a döntéshozatal olyan pontján kapcsolódik be érdemi jogosítványokkal, amikor a bürokratikus befolyás e formáját már nem lehet politikai úton korrigálni (vagy legalábbis csak kivételesen). De a megfelelô politikai kontroll hiányát jelzi egyes közigazgatási államtitkárok jelentôs informális hatalma, amely egyes esetekben[67] erôsebb volt néhány miniszter valóságos befolyásánál. A politikai irányítás alacsony színvonalát jelzi az is, hogy az 1993-ban kezdeményezett politikai államtitkári értekezlet gyakorlatilag nem volt versenyképes a közigazgatási államtitkárok hasonló döntéshozatali -elôkészítô fórumával, ami az 1990-es elképzelések fényében egészen különleges és ellentmondásos fejlemény.

A politikai államtitkári tisztség
A magyar kormányzati struktúra egyik paradoxonja éppen ez: miközben a közigazgatási felsôvezetôk nálunk viszonylag kiterjedt képviseleti tevékenységet látnak el a tárcapolitika tekintetében, a politikai államtitkári funkció sokak szerint gyenge, ,,öszvér" intézmény. Ellenzôi általában a minisztériumi felállás ellentmondásosságának tulajdonítják e tisztség sikertelenségét, betöltôinek szerepkeresését. Úgy vélik, a politikai államtitkári posztnak nincs valóságos funkciója, s a minisztériumi hatáskörökért folytatott versengésben rendre alulmarad a közigazgatási államtitkárral szemben - akivel pedig ugyebár elvileg azonos szinten van. Így hát ennek a tisztségnek nincs létalapja, s nyugodtan meg lehetne szüntetni.
Ez az érvelés azonban véleményem szerint a kormányzati rendszer sajátosságait félreértelmezi. Aki ugyanis a több minisztériumban valóban érzékelhetô versengés eredményébôl hasonló következtetésre jut, az eleve a politikai és szakmai elemek szétválasztásának helytelenségébôl vagy lehetetlenségébôl indul ki: ha ugyanis a szétválasztás elvét komolyan vesszük, akkor a valószínûleg elkerülhetetlen presztízsharcok eredménye kevéssé lényeges: a kétféle államtitkári funkció ebben az esetben nincs versenyhelyzetben egymással. Az azonos ,,államtitkári" szint, a mellérendeltség egyáltalán nem kell, hogy a tényleges jogkörök összemérhetôségével vagy arányosságával párosuljon; úgyszólván nem összemérhetô minôségekrôl van szó. A félreértést sajnos táplálja, hogy bár a funkciómegosztásnál a kormány és a tárcák többnyire érvényesítik az elválasztás követelményét, több esetben a politikai államtitkárok elérték, hogy szakmai szervezeti egységek irányítását bízzák rájuk.[68] A politikai államtitkári tisztség alapvetôen politikai jellegû: funkciói elvileg tisztán politikaiak, a tárca munkájának politikai képviseletére, a kapcsolattartásra, a miniszter politikai helyettesítésére stb. irányulnak.
Bár a minisztériumi szerkezet természetesen a politikai államtitkári tisztség nélkül is elképzelhetô, s az nyilván nem szükségszerû követelménye mondjuk a parlamenti kormányformának, a jelenlegi kormányzati rendszerben több érv szól mellette. Az elsô, hogy a koalíciós egyezkedésben, a tárcaelosztásban arányosító tényezô: ha a miniszteri tisztségek elosztása nem tükrözi pontosan a koalíciós partnerek politikai erôviszonyait (s miután az egyes tárcák politikai súlyában nagy különbségek vannak, ez nem pusztán matematikai kérdés), a politikai államtitkári tisztségek, mint ,,fél-miniszteri" pozíciók segíthetik a koalíciós alku megszületését és mûködését. Ez a gyakorlatban az eddigi kormányalakításoknál mûködôképesnek bizonyult; az elégedetlen felet idônként kárpótolni lehetett politikai államtitkári poszt felkínálásával. Másodszor, a politikai államtitkárok tényleges ellenôrzô szerepet tölthetnek be a koalíciós partnerpárthoz tartozó miniszterrel szemben - ez az ún. vegyes modell, amelyben a miniszter és a politikai államtitkár pártállása különbözô. Ez tehát erôsítheti a koalíciós pártok közti kölcsönös kontrollt, s elôsegítheti a közös felelôsség vállalását. Mindezzel együtt igaz az, hogy a politikai államtitkári tisztségnek ezzel az ellensúlyozó-ellenôrzô szerepével járó esetleges elônyöket a gyakorlatban nem mindig kívánják kihasználni. Ez valószínûleg inkább egyéb politikai feltételektôl függ.[69] Harmadsorban, a politikai államtitkári tisztség harmadik fô funkcióját tényleges feladatainak ellátásában, tehát a tárca politikai irányításában és a tárcapolitika külsô képviseletében határozhatjuk meg. Végül, e tisztség elvileg fontos utánpótlási csatorna, rekrutációs forrás lehetne a miniszteri pozíció szempontjából, mintegy ,,tanulóidôt", államigazgatási tapasztalatokat biztosítva a politikai elit második vonala számára.
A politikai államtitkári funkció ,,üressége" bizonyos mértékben oka, bizonyos mértékben következménye a közigazgatási típusú államtitkári tisztségek átpolitizálódásának. Ezért inkább e tisztség megerôsítésére volna szükség. A magyar politikai elit - talán a nyílt, versengô többpártrendszer mûködésének rövidsége miatt - jelenleg nem képes politikai funkcióinak teljeskörû ellátására. Hogy erre képes lehessen, illetve, hogy megfelelô rekrutációs bázissal rendelkezzen, a politikai vezetô tisztségeket - a közigazgatási posztok politikai jelentôségének ,,lejjebb nyomásán" keresztül erôsíteni, vagy akár szaporítani kellene, következetesebben érvényesítve a politikai és a szakmai-közigazgatási tevékenységek szétválasztását a minisztériumi munkában. Nem arról van szó, hogy ez a szétválasztás a tevékenység szintjén következetesen végigvihetô volna, hogy a köztisztviselôi munka a kormányzati csúcspozíciókban mentesíthetô lenne a politikai elemektôl, s hogy a politikai és a szakmai elemek következetesen elkülöníthetôk lennének egymástól a mindennapi kormányzati tevékenység során. Hanem arról, hogy erôs érdek fûzôdik ahhoz, hogy ez az összefonódás ne veszélyeztesse a köztisztviselôi kar stabilitását, a kormányzati és közigazgatási munka folytonosságát. A magyar közigazgatási felsôvezetôi kar nem eléggé stabil, s a kormányzati munka sokat bírált gyenge színvonalában ennek biztosan nagy szerepe van.

A szakértôi kormány illúziója
Magyarországon 1990 óta vissza-visszatérôen felmerül az az ötlet, hogy tekintettel a - mindenkori - helyzetre, helyes volna szakértôi kormány létrehozása. A szakértôi kormány lényege, hogy a parlamenti pártok ideiglenesen lemondanak saját politikusaikból álló kormány megalakításáról, s vállalják, hogy meghatározott célból és ideig egy szakértôkbôl álló kormányt támogatnak. Az elképzelés mögött az az óhaj áll, hogy a legfontosabb kormányzati ügyekben a legjobb szakemberek döntsenek kizárólag az ésszerûség, a hatékonyság és a törvényesség szempontjainak megfelelôen, szemben az állandóan viszálykodó, szûklátókörû pártkatonákkal.
Talán mondanom sem kell, hogy egy demokratikus politikai rendszerben, parlamentáris kormányforma keretei között eléggé alapos indokok kellenek annak elfogadásához, hogy politikai kérdéseket ne politikusok döntsenek el a demokratikus döntéshozatal normális menete szerint. Vagyis, hogy a parlamentáris kormányzati rendszer ne parlamentáris formák szerint és keretek között mûködjön. Ilyen helyzetként szokták említeni a politikai vagy gazdasági válságszituációkat, a valamilyen szempontból rendkívüli állapotokat és így tovább. Nem hinném, hogy Magyarországon 1990 óta lett volna olyan típusú válság, amely indokolttá tette volna egy ilyesfajta kormány felállítását, de hát ez egyéni megítélés kérdése. Ma azonban, a harmadik demokratikus általános választások után ilyen krízishelyzet bizonyosan nincs. A szakértôi kormányzás mítoszával azonban nem csak az a baj, hogy igen nehezen igazolható parlamentáris keretek között.
A ,,szakértô miniszter", mint a szakértôi kormány tagjának beazonosítása például nem olyan egyszerû dolog, s akkor még nem is csak arról van szó, hogy mindegyik tárca olyan széleskörû tevékenységet fejt ki, hogy még a legfelkészültebb szakember is legfeljebb generalistaként vagy valamely részterület specialistájaként lehet szakértô miniszter, de nem a tevékenységi kör minden elemét illetôen. A megítélés nehézségét szerintem inkább a szempontokban való megegyezés jelenti: azt tekintsük-e inkább szakértônek, aki viszonylag alaposan informált az ágazati igazgatás területén, vagy aki széleskörû kapcsolatrendszerrel rendelkezik? Aki tudományos kutatóként foglalkozik az adott szakterülettel, vagy inkább azt, akinek nagy gyakorlati tapasztalata van? Szakmai vagy igazgatási ismeretek teszik-e a szakértôt? Szakembernek tekinthetô-e az a politikus, aki például a parlamenti vagy párton belüli munkamegosztás alapján évek óta az adott témával foglalkozik, de csak mint politikus foglalkozott valaha is vele? Vagy már az is szakértô, aki megfelelô végzettséggel rendelkezik?
De még ha konszenzusra is lehetne jutni a szakember ismérveit illetôen, vajon nem az ágazati vagy szektorális érdekek politikai képviselete-e, illetve a kormány politikájának ágazati szintû érvényesítése-e a miniszter elsôdleges feladata? A miniszteri tisztség alapvetôen politikai funkció, két okból is. Egyrészt legitimációja egyértelmûen annak a politikának illetve programnak az érvényesítésére ,,szól", amelynek alapján kormánytaggá vált. Másrészt azért, mert a kormányzati tevékenység kiterjedtsége miatt már nem lehet azt állítani, hogy minden problémának, minden, a kormányhoz és a minisztériumokhoz kerülô ügynek csupán egyetlen ,,jó", szakmailag elfogadható megoldása lenne. A szakmaiság mítosza azt sugallja, hogy ha a fontos kormányzati ügyeket pusztán szakmai, ésszerûségi alapon akarnák eldönteni, akkor mindig egyértelmû és megfelelô eredményre jutnának. A valóságban azonban a kormányzati döntések jellemzôen többféle, egymással gyakran ellentétben álló, illetve egymást kizáró érdeket érintenek, amelyeknek nincs ilyesfajta lehetséges megoldása. Épp ezért van szükség a demokratikus politikai döntéshozatali mechanizmusra, s ezért fontos, hogy a miniszter hatékony politikai érdekérvényesítô képességgel rendelkezzen. Ehhez a szükséges szakmai-igazgatási alapot, tudást, támogatást pedig szakapparátusának kell biztosítania, amelynek élén az adminisztratív típusú államtitkárok állnak.
Gondolom, ezek lehetnek az alapvetô okai annak, hogy a régóta mûködô, nagy hagyományokkal rendelkezô nyugati demokráciákban csak elvétve fordult elô szakértôi kormány vagy valami hasonló.[70]

,,",,",,",,"

Ebben a tanulmányban a miniszterek és államtitkárok rekrutációjának elemzésén keresztül igyekeztem bemutatni a magyar központi kormányzati rendszer egyik jellemzôjének, a politika és a közigazgatás szétválasztásának gyakorlatát a közigazgatási csúcspozíciókban. E vizsgálat végkövetkeztetése az volt, hogy a szétválasztás az elmúlt évek tapasztalatai alapján nem mondható sikeresnek; a közigazgatási típusú államtitkári tisztségek jelentôs mértékben átpolitizálódtak. Ennek pedig olyan, a hazai politikai rendszerbôl eredô okai vannak, amelyek várhatóan továbbra is fenn fogják tartani ezt a tendenciát. Úgy érveltem azonban, hogy a közigazgatási funkciók, és az azokat végzô adminisztratív felsôvezetôk tisztségének politikától való szeparációja a közigazgatás stabil és megfelelô színvonalú mûködéséhez szükséges feltétel, ezért a politikai és közigazgatási-szakmai elemek szétválasztásának elvét a kormányzati munkában szükséges fenntartani, sôt, megerôsíteni. Ennek érdekében fontos volna, ha a központi közigazgatás politikai irányítása erôsebb, kiterjedtebb (és hát persze, szakszerûbb) lenne, a professzionális köztisztviselôi kart pedig mentesítenék a politikai funkciók ellátásának kötelezettsége alól. Mindez azonban nem valamely konkrét intézkedés vagy intézkedéssorozat bevezetésének kérdése: a szükséges feltételeknek ki kell alakulniuk. Ezt viszont elô lehet segíteni, amihez bizonyos strukturális változásokra lenne szükség. Ezek lényege a politikai elit megfelelô felkészítése, illetve utánpótlási bázisának biztosítása lenne a minisztériumok politikai irányításának (vezetésének) megerôsítése útján. Ezzel párhuzamosan a közigazgatási felsôvezetôket - szakmai befolyásuk megtartásával - védettebbé kellene tenni az átpolitizálódás hatásaitól, kialakítva egy politikailag semleges, stabil és szakszerû köztisztviselôi felsôvezetôi kart.

Irodalom

Beyme, Klaus von: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland nach Vereinigung. München, Zürich, Piper, 1993.
Christoph, James B.: High Civil Servants and the Politics of Consensualism in Great Britain. In. The Mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants. Ed. M. Dogan. SAGE Publications, 1975.
Dogan, Mattei: The Political Power of the Western Mandarins. Introduction. In. The Mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants. Ed. Mattei Dogan. SAGE Publications, 1975.

Dudás Ferenc-Hazafi Zoltán: A közszolgálatra vonatkozó jogi szabályozás fejlôdésének irányai a közigazgatás teljesítmény növelésének tükrében. Magyar Közigazgatás, 1995/7-8.

Kéry László: Koalíciótól koalícióig. In. Magyarország politikai évkönyve. 1995. Szerk.: Kurtán Sándor et al. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1995.

Körösényi András: Demokrácia és patronázs. Politikatudományi Szemle, 1996/4.

Mény, Yves: Government and Politics in Western Europe. Britain, France, Italy, West Germany. Oxford, Oxford University Press, 1991.
Sárközy Tamás: Kormányzás a ,,politika" és a ,,szakma" ütközéspontjában. In. Magyarország politikai évkönyve. 1996. Szerk.: Kurtán Sándor et al. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alalpítvány, 1996.

Sugatagi Gábor: Politikus-kiválasztódás, politikuskarrierek. Politikatudományi Szemle, 1994/4. sz.

Szente Zoltán: Javaslat a minisztériumok szervezeti és mûködési szabályzatára. Magyar Közigazgatás, 1995/7-8.
Szilvásy György: A közigazgatás szakmai vezetése, 1988-1998. In. Magyarország évtizedkönyve. A rendszerváltás (1988-1998). I. kötet. Szerk.: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alalpítvány, 1998.
Torstendahl, Rolf: Bureaucratisation in Northwestern Europe, 1880-1985. Routledge, London and New York, 1991.

Verebélyi Imre: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás, 1996/4.

Az Antall- és Boross-kormány tisztségviselôi almanachja. 1990. május 23.-1994. május 8. Miniszterelnöki Hivatal kiadása, Budapest, 1994.
A Horn-kormány tisztségviselôi almanachja. 1994. július 15.-1998. június 1. Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása, Budapest, 1998.
Az 1990-ben megválasztott Országgyûlés almanachja. A magyar Országgyûlés kiadása, Budapest, 1992.
Az 1994-ben megválasztott Országgyûlés almanachja. A magyar Országgyûlés kiadása, Budapest, 1996.
HVG, 1990. július 14., 1994. november 19., 1998. augusztus 8.

Jegyzetek

[1] A késôbbiekben az államtitkárok kifejezésbe többnyire a helyettes államtitkárokat is beleértem.
[2] Yves Mény: Government and Politics in Western Europe. Britain, France, Italy, West Germany. Oxford, Oxford University Press, 1991. 211. o.
[3] Mattei Dogan: The Political Power of the Western Mandarins. Introduction. In. The Mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants. Ed. Mattei Dogan. SAGE Publications, 1975. 13. o.
[4] Franciaországban a politikai elit (ideértve a gazdasági csúcsvezetôket is) majdnem kétharmada az ENA-ban vagy a grande école-ok egyikében végzett. Rolf Torstendahl: Bureaucratisation in Northwestern Europe, 1880-1985. Routledge, London and New York, 1991. 210. o.
[5] Az NSZK-ban például az 1982/83-as kormányváltáskor az államtitkári tisztségek kb. fele, a fôosztályvezetôk mintegy harmada cserélôdött ki. Klaus von Beyme: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland nach Vereinigung. München, Zürich, Piper, 1993. 308. o.
[6] Ami a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelôsségérôl szóló 1997. évi LXXIX. törvénnyel történt meg.
[7] Lásd Dr. Balsai István az alkotmányügyi, törvényelôkészítô és igazságügyi bizottság alelnökének, a napirendi pont elôadójának beszédét az Országgyulés 1990. május 15-i ülésén.
[8] Az alábbi vizsgálatok adatait több forrásból vettem. Leginkább az Antall-Boross- és a Horn-kormányok almanachjai voltak a segítségemre: Az Antall- és Boross-kormány tisztségviselôi almanachja. 1990. május 23.-1994. május 8. Miniszterelnöki Hivatal kiadása, Budapest, 1994., és A Horn-kormány tisztségviselôi almanachja. 1994. július 15.-1998. június 1. Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása, Budapest, 1998. Egyes életrajzi adatokat az 1990-es és 1994-es Országgyulés almanachjaiból vettem (Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1990. és 1994.). Az Orbán-kormánnyal kapcsolatos személyi változásokat a Magyar Közlönybôl próbáltam követni.
[9] 1990-ben és 1998-ban azonban több ,,furcsaság" is megesett ezzel kapcsolatban. Az Antall-kormányba 1991 elején például úgy került be a kisgazda Gergátz Elelmér földmuvelésügyi miniszternek, hogy az ôt formailag delegáló párt vezetése (és tagsága) alig ismerte, s néhány miniszter (pl. Pintér Sándor belügyminiszter vagy Pepó Pál környezetvédelmi miniszter) kinevezése 1998-ban is sokakat meglepett a küldô pártokban is. Ezeknek a kinevezéseknek azonban olyan politikai taktikai indokai voltak, amelyek elemzése túlmenne ennek a tanulmánynak a keretein.
[10] Gálszécsy András, Kádár Béla, Kupa Mihály, Mádl Ferenc, Rabár Ferenc és Pungor Ernô.
[11] Fodor Gábor, Bokros Lajos, Medgyessy Péter, Fazakas Szabolcs, Dunai Imre.
[12] Sugatagi Gábor: Politikus-kiválasztódás, politikuskarrierek. Politikatudományi Szemle, 1994/4. sz.
[13] Deutsch Tamás ifjúsági és sportminiszter 1999 januárjától csatlakozott a kormányhoz.
[14] Lásd Schamschula György (1993. februártól 1994. júliusig közlekedési, hírközlési és vízügyi minszter) életrajzát: Az 1990-ben megválasztott Országgyulés almanachja. Budapest, 1992. 348. o.
[15] Horn Gyula, Békesi László, Kovács László.
[16] Csiha Judit és Szabó György.
[17] Katona Béla, Kiss Péter.
[18] Kósáné Kovács Magda.
[19] Lakos László.
[20] Nagy Frigyes.
[21] Vastagh Pál esetében azonban az egyetemi karrier a 80-as évek végén szintén országos pártkarrierrel fonódott össze.
[22] A vizsgált idôszak alatt valamennyi miniszternek felsôfokú végzettsége volt, ezért iskolai végzettség alatt az egyetemi-fôiskolai diplomákat értem.
[23] Az elmúlt években számos olyan személy került be a kormányba, akinek több diplomája is volt. A felsôfokú végzettség szerinti elemzésnél azt a végzettséget igyekeztem figyelembe venni, amely a késôbbi karrierútnak jobban alapul szolgálhatott (vagyis amely szerinti szakmát ténylegesen gyakorolta).
[24] Például Kupa Mihályt, Kádár Bélát vagy Pungor Ernôt lehetne talán említeni.
[25] Horn Gyula, Békesi László és Medgyessy Péter.
[26] Lásd Lakos László, Szabó György (MSZP), Lotz Károly (SZDSZ) és mások kinevezését.
[27] Fôleg Baja Ferenc tisztsége sorolható ide, vagy a Nagy Sándor - végül meg nem valósult - kinevezése körüli viták említhetôk.
[28] Jeszenszky Géza külügyminiszter (1990-1994) és Antall József között volt rokoni kapcsolat.
[29] A négy hölgy miniszter közül csak kettô volt kormánytag már a megalakuláskor is. Ketten (Botos Katalin és Csiha Judit) tárca nélküli miniszterek voltak, de a másik két hölgyminiszter sem viselt stratégiainak számító tárcát (Kósáné Kovács Magda munkaügyi miniszter volt, Dávid Ibolya az igazságügyi tárca gazdája). Hivatali idejük az eddigiekben rövid, átlagban alig több mint egy év volt.
[30] 1990. július 23-tól december 21-ig a titkosszolgálatokat felügyelô tárca nélküli miniszter, decembertôl 1993. december 21-ig belügyminiszter, azt követôen pedig 1994. július 15-ig miniszterelnök volt.
[31] A miniszterelnökké megválasztott Boross Pétert Kónya Imre követte a belügyminiszteri székben.
[32] A négy évig muködô Horn-kormányban egyedül Suchmann Tamás pozícióváltása (a privatizációért felelôs tárca nélküli miniszterbôl 1996-ban vált ipari és kereskedelmi miniszterré) jelentette a cirkulációt.
[33] Ebben a vonatkozásban a ,,politikai típusú" államtitkárok megjelölés alatt a címzetes államtitkárokat, a ,,közigazgatási típusú" államtitkárok kategóriájába pedig a helyettes államtitkárokat is beleértem.
[34] Lásd a 16-os jegyzetet.
[35] Megbízatását például a kormány mandátumához kötötték.
[36] 1025/1991. (VI. 15.) Korm. határozat a kormány ügyrendjérôl.
[37] Lásd pl. Szilvásy György: A közigazgatás szakmai vezetése, 1988-1998. In. Magyarország évtizedkönyve. A rendszerváltás (1988-1998). I. kötet. Szerk.: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1998. 442. o.
[38] Máig is szokásos gyakorlat például, hogy közigazgatási vagy helyettes államtitkárok tartanak sajtótájékoztatókat a tárca tevékenységét érintô politikai ügyekrôl (mint amilyen például a tárcán belüli tisztogatások cáfolata, valamely elôterjesztés parlamenti sikerének latolgatása vagy az ellenzéki politikai kritikákra való válaszolás).
[39] Dunai Imrét, Fazakas Szabolcsot és Martonyi Jánost.
[40] HVG, 1990. július 14.
[41] Például az egykori környezetvédelmi helyettes államtitkár Baráth Etele vagy Illés Zoltán sorolhatók ide.
[42] Például Kiss Elemér vagy Somogyi Ferenc.
[43] HVG, 1994. november 19.
[44] 1999. januárjától, az Ifjúsági és Sportminisztérium megalakulása óta 15.
[45] A magas arány következik továbbá abból, hogy az Orbán-kormány új államtitkárai még nincsenek egy éve hivatalban. Ez azonban a végeredmény tekintetében nincs túl nagy jelentôséggel - végül is azért nincsenek egy éve sem hivatalban, mert a régieket csak nemrég cserélték le... de mégiscsak lecserélték az új kormány megalakulásával kapcsolatosan, s ez a tény fontosabb, mint az a feltételezés, hogy a mostaniakat kb. csak 1,5-2 év múlva váltják majd le, amennyiben folytatódnak az eddigi tendenciák.
[46] Gyurkovics Sándor, a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára 1990. június 1. óta van hivatalban.
[47] Olyan kinevezésekre gondolok, amikor korábbi közigazgatási gyakorlat híján pártpolitikusokat neveznek ki közigazgatási államtitkárrá, mint pl. 1998-ban a fideszes Wachsler Tamást a Honvédelmi Minisztériumba vagy a kisgazda Tamás Károlyt a Földmuvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumba.
[48] A Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma, s ezzel annak közigazgatási államtitkári tisztsége megszunt.
[49] Gyurkovics Sándor a KHVM-ben, Pulay Gyula, a Munkaügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára pedig minisztériumának egyik jogutódjában, a Szociális és Családügyi Minisztériumban.
[50] Lásd az 51-es jegyzetet.
[51] A kormány megalakulásakor.
[52] Miután 1990 elôtt nem volt a mai a helyettes államtitkári tisztségnek megfelelô minisztériumi vezetô poszt, illetve struktúra, az Antall-kormány esetén a változást nem lehet mérni.
[53] HVG, 1998. augusztus 8.
[54] Az 1997. évi LXXIX. törvény szerint a helyettes államtitkárok számát minisztériumonként a kormány határozza meg. Ennek alapján az Orbán-kormány 1998. októberében minisztériumonként (ideértve a Miniszterelnöki Hivatalt) differenciáltan (4-5) állapította meg számukat. Eszerint összesen 58 helyettes államtitkári tisztség van.
[55] 1994-ben öt korábbi helyettes államtitkár indult a parlamenti választásokon. Ôk természetesen távoztak tárcájuktól a választási eredmények megismerése után.
[56] Ennek kapcsán utalni lehet olyan kinevezésekre, amelyeknél a jelölt korábban politikai pályafutása nyomán vált ismertté (Semjén Zsolt vagy Baán László, a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumának helyettes államtitkárai), vagy olyanokra, akik korábban ugyan már voltak vezetô minisztériumi tisztviselôk, de politikai kitérôt tettek (Lakner Zoltán, a Szociális és Családügyi Minisztérium és Joó Rudolf, a Külügyminisztérium helyettes államtitkára).
[57] Megalakulásakor.
[58] Számos szerzô, aki a központi közigazgatás szervezeti korszerusítésével foglalkozott, külön nem tért ki a szétválasztás kérdésére, így expressis verbis nem is foglalt állást ebben az ügyben. Miután azonban a szétválasztás megszüntetése - pl. a kétféle államtitkári pozíció egyesítése - alapvetô módosítást jelentene, s mivel a jelenlegi helyzet a minisztériumi struktúrán belüli szétválasztáson alapul, e szerzôk vélhetôen elfogadják a jelenlegi szerkezetnek ezt az elemét. A kifejezett állásfoglalások közül lásd Verebélyi Imre: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás, 1996/4. és Szente Zoltán: Javaslat a minisztériumok szervezeti és muködési szabályzatára. Magyar Közigazgatás, 1995/7-8.
[59] Lásd pl. Sárközy Tamás: Kormányzás a politika és a szakma ütközéspontjában. In. Magyarország politikai évkönyve. 1996. Szerk.: Kurtán Sándor et al. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alalpítvány, 1996. 202. o. és Körösényi András: Demokrácia és patronázs. Politikatudományi Szemle, 1996/4.
[60] Dudás Ferenc-Hazafi Zoltán: A közszolgálatra vonatkozó jogi szabályozás fejlôdésének irányai a közigazgatás teljesítmény növelésének tükrében. Magyar Közigazgatás, 1995/7-8.
[61] 1992. évi XXIII. törvény 11/A §.
[62] Körösényi: id. m.
[63]Ugyanott.
[64] Sárközy: id. m. 204-205. o. Sárközy lényegében a Németh-kormány egyes jellemzôinek követését javasolja.
[65] Lásd például Kéry László: Koalíciótól koalícióig. In. Magyarország politikai évkönyve. 1995. Szerk.: Kurtán Sándor et al. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1995. 188-189. o.
[66] James B. Christoph a brit köztisztviselôk politikai szerepét az általános politikai döntések értelmezésének, a döntéshozók felkészítésének lehetôségével, a politikusokkal való érdekközösséggel, kölcsönös egymásra utaltsággal, a saját ágazatpolitika képviseletével és a konfliktusok kezelésével, illetve a konszenzus kialakításában játszott szereppel jellemezte. James B. Christoph: High Civil Servants and the Politics of Consensualism in Great Britain. In. The Mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants. Ed. M. Dogan. SAGE Publications, 1975. 45-48. o.
[67] 1990-1998 között a Miniszterelnöki Hivatalt vezetô közigazgatási államtitkár, illetve a Pénzügyminisztérium közigazgatási és helyettes államtitkárai bírtak ilyen befolyással.
[68] Sôt, egyes esetekben ez a gyakorlat már bizonyos hagyományokat teremtett: a Belügyminisztériumban például 1990 óta a politikai államtitkár felügyelete alá tartoznak a menekült- és migrációs ügyek.
[69] A kisebb pártok általában önállóságuk garanciáját látják abban, ha az irányításuk alá kerülô minisztériumok feletti ellenôrzést nem kell megosztaniuk nagyobb partnerükkel.
[70] A megfelelô fogalomhasználathoz tudnunk kell, hog y a szakértôi kormányhoz képest egészen mást jelent az ügyvivô kormány (mely kormányváltáskor a korábbi kormány hivatali minôségét jelenti az új kormány megalakulásáig), vagy a katonákból álló darabontkormány, és részben mást a hivatalnokkormány, mely a kormány összetételére és sajátos szakértôi jellegére utal. Tiszta formában azonban valószínuleg egyik sem fordult még elô a fejlett demokráciákban.